论所有权受侵害的类型化及规范适用/冉克平

作者:法律资料网 时间:2024-07-23 08:13:59   浏览:9757   来源:法律资料网
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  内容提要: 所有权受侵害的类型包括对所有权人的法律地位的侵害、对物之实体的损害以及对物的使用功能的损害三种。对所有权人法律地位的侵害,涉及无权占有与非法占有遗产时,应当优先考虑物权法与继承法的规定;物(产品)因内在缺陷导致自身毁损、灭失,并不构成出卖人对买受人物之所有权的侵害;对物之使用功能的损害,通常仅限于过错责任而不包括严格责任。物之功能受到妨害引起损失时,其是否受到保护与侵权法所采取的立法模式密切相关。我国《侵权责任法》第6条不宜解释为法国的放任式立法模式,因此对所有权使用功能的侵害与纯粹经济损失的区分很有必要。


一、问题的提出
所有权作为典型的绝对权,是侵权法最重要的保护对象之一。大陆法系侵权法对所有权的保护,通常依据一般条款来完成。其中,《法国民法典》第1382和第1383条是以过错、因果关系和损害事实这三个核心构成要件提供最基本的框架,而《德国新民法典》第823条第1款在此基础上还需要审查加害人的行为是否具有不法性。[1]与之不同的是,英美侵权法中故意侵害财产权的类型主要包括非法侵入(trespass)与非法侵扰(nuisance),而过失侵害财产权的类型,其所保护的是因他人过失造成的物的实体的不利影响获得赔偿的权利。[2]相比较而言,普通法系以对具体的案件进行精确分析见长,而它的缺陷则在于无法肯定对所有权是否给予了与其重要性相当的全面的保护。
在理论上,与对人格权、身份权等受侵害的关注度相比,对所有权的侵害较少受到学者的重视。但是,所有权受侵害的问题并非无关紧要,该问题是比较法上热烈讨论的议题之一。[3]例如,对物的所有权而言,是否任何依赖该物可获得的利益都受到保护?在无权占有人致使物毁损、灭失时,是适用侵权法中的所有权侵害规范,还是适用物权法中的占有规范?消费者所购买的产品因具有缺陷而导致其自身的毁损或灭失,是否构成对该产品消费者所有权的侵害?对物的使用功能的妨害是否构成对物之所有权的侵害?如何界定所有权的侵害与纯粹经济损失?
在方法论上,当处理或观察的对象接近于具体的生活,利用归纳认识其共同特征将其类型化,可进一步认识其中更根本的道理。[4]在比较法上,对所有权受侵害的类型,学者认为主要有以下几种:其一,侵害所有权的归属或所有权人的法律地位;其二,对物的实体的损害;其三,对物的使用功能的损害。[5]此外,在德国法上,拍摄他人之物是否构成对物之所有权侵害,也属于热烈讨论的问题。[6]我国有学者则将侵害所有权的行为分为非法侵人、妨害、侵占以及毁损四种。[7]比较而言,后者对侵害所有权行为的划分接近于英美侵权法体系中侵害他人财产权的类型。由于我国物权法与侵权责任法的概念、制度与体系主要继受大陆法系,因此对于所有权受侵害的类型化分析,前者更为妥当。笔者拟结合我国侵权责任法的规定,运用类型化与比较法的研究方法,主要对所有权的归属、实体以及功能三个方面受侵害的类型与责任承担予以分析与检讨。
二、侵害所有权的归属或所有权人的法律地位
所有权是绝对的归属权,某物置于所有权人的财产之下,就意味着该物受到法律保护并且任何人以任何形式不得干预这种所有权关系。[8]侵害所有权的归属或所有权人的法律地位,主要表现为以下三种形式:其一,无权处分他人之物;其二,非法占有(包括侵夺或扣留)他人之物;其三,非法占有遗产(有体物)。以下分别对此予以探讨。
(一)无权处分他人之物
无权处分他人之物,因“处分”有法律上的处分与事实上的处分之分,其意义有广狭之别。依据我国理论上的通说,《合同法》第51条规定的“处分他人财产”是指法律上的处分,例如出卖他人之物、出租他人之物以及以他人财产设定抵押权、质权等,而不包括事实上的处分在内。[9]无权处分他人之物,若符合《物权法》第106条规定的善意取得的构成要件,善意的受让人可以取得该物的所有权;若不符合善意取得的构成要件,但所有权人其后追认的,第三人也可取得该物的所有权。相应的,因善意第三人取得该物的所有权,无权处分人由于侵害了原所有人的所有权,应当承担侵权责任;若原所有人其后追认的,虽该无权处分行为已经权利人的承认而生效力,但不得因权利人的承认当然免除无权处分人的赔偿责任,原所有权人仍可要求无权处分人承担侵权责任。[10]
(二)非法占有他人之物
非法占有他人之物,是指没有法律根据而占有属于他人之物,例如盗窃、侵夺以及非法扣押等。非法占有他人之物的,若符合侵权责任的构成要件,理应承担侵权责任。依据我国《侵权责任法》第2条并结合第6条(过错责任)或者第7条(严格责任)的规定,非法侵占他人之物的,应当承担侵害所有权的责任。同时,《物权法》第37条规定,“侵害物权,造成权利人损害的,权利人可以请求损害赔偿,也可以请求承担其他民事责任。”依据学者的解释,本条规定的损害赔偿请求权属于侵权的损害赔偿请求权,适用侵权责任法的规则。[11]申言之,该条属于引用性法条,以沟通《侵权责任法》第2条关于侵害物权产生侵权责任的具体规定。
从文义解释上看,非法占有他人之物的情形,应该为《物权法》第37条规定的“侵害物权”所涵盖。但是,对于非法(无权)占有他人财产引起的损害赔偿,《物权法》第242条与第244条又作了特别规定。如何理解与适用《物权法》第242条与第244条,以及其与《侵权责任法》第2条结合第6条或者第7条之间的关系,在理论上颇有争议。易言之,如何衔接物权法与侵权法的相关规范,以免造成既有法律体系的矛盾与冲突?
从《物权法》第242条的规定看,占有人因使用占有的不动产或者动产,致使该不动产或者动产受到损害的,恶意占有人应当承担赔偿责任。依据反对解释,善意的无权占有人在使用占有物过程中造成物的损害,不应当承担赔偿责任。即使在故意和重大过失的情况下,善意占有人也不应当承担赔偿责任。[12]究其原因,在于权利的推定效力,即善意的无权占有人在使用占有物时就被法律推定为物的权利人,具有占有使用的权利。[13]该规定旨在保护善意占有人尤其是自主占有人的利益,依其规范目的排除侵权法的适用。但是,对于恶意占有人责任的解释,理论上认识不一。有学者认为,无权占有人的恶意,从另一层面观察就是故意和重大过失。因此,只有在无权占有人具有故意或重大过失的情况下,遭受损害的物权人才有权向无权占有人请求损害赔偿;在无权占有人就其侵害物权仅有一般过失或没有过失的情况下,不成立损害赔偿责任。[14]但相反观点认为,恶意占有人在使用占有物的过程中造成物的损害,应当承担赔偿责任。而且,恶意占有人的赔偿责任应当是严格责任,即无论是否可归责于恶意占有人,其都应当承担损害赔偿责任。[15]
笔者认为,就恶意占有而言,其是指对于物明知无占有的权利,或对物有无占有的权利已有怀疑而仍然为占有的情形。[16]无权占有人根据物的性质和通常用途对物进行利用时,因具有过错导致占有物的效用或价值减少的,与无权占有人属于“恶意”占有,考量的角度是不同的:前者是无权占有人使用该物时未尽必要的注意义务;后者依据的则是无权占有人占有该物时的主观心理状态。虽然《物权法》第242条并未明文以过错作为恶意占有人承担损害赔偿责任的条件,但是恶意占有人明知无占有的权源,或虽不知但有重大过失地不知其无占有权源,本身足以被认定为有过错。因此,恶意占有人即使根据物的性质和通常用途对物进行的利用,致使占有物受到损害,就应承担相应的赔偿责任,其仍然为过错责任而非严格责任。
就《物权法》第244条的规定而言,占有的不动产或者动产毁损、灭失,该不动产或者动产的权利人请求赔偿的,占有人应当将因毁损、灭失取得的保险金、赔偿金或者补偿金等返还给权利人;权利人的损害未得到足够弥补的,恶意占有人还应当赔偿损失。对于本条的理解与适用,争议的焦点在于该条与第242条之间的关系。有学者认为,《物权法》第244条与第242条是并列的关系,分别适用不同的情形:第242条规范的是因占有人的原因而导致占有物的损害及其责任;而第244条规范的是因占有人以外的原因而导致占有物的损害及其责任。占有人以外的原因包括了第三人的侵害、不可抗力、意外事故等原因。[17]但另有学者认为,《物权法》第244条不是对第242条的否定,只是对它的补充。第244条规定的恶意占有人的赔偿责任,与第242条规定的相同;规定的善意占有人的赔偿责任,与第242条规定的不同,即第242条未规定善意占有人的赔偿责任,而第244条规定了善意占有人应在其获得的(由占有物被毁损、灭失转化而来的)保险金、赔偿金或补偿金的范围内承担赔偿责任,以免发生不当得利,并且无论善意占有人有无过错均应如此。[18]
笔者认为,《物权法》第244条与第242条之间并非完全并列的关系,而是存在着交叉。一方面,《物权法》第242条规定的是无权占有人根据物的性质和通常用途对物进行的利用时,因可归责占有人的事由,例如占有人自身的原因,或是不可归责于无权占有人的事由,如第三人的侵权行为,自然力原因等,致使占有物发生损害的,善意占有人不承担责任,而恶意占有人承担严格责任。但是,第242条未涉及善意占有人、恶意占有人是否应将因其占有的不动产或动产被毁损、灭失而取得的保险金、赔偿金或补偿金返还给不动产、动产的权利人。对此,第244条作了肯定的回答。因此,从这个角度看,第244条是第242条的补充;另一方面,第244条并不限于无权占有人根据物的性质和通常用途对物进行的利用导致占有物损害的情形,而是包括各种可归责于抑或不可归责于无权占有人的事由所导致占有物损害的情形。在此情形,对于善意占有人而言,只要其对占有物的毁损、灭失受有利益,仅在所受利益的范围内对权利人承担责任,而其造成毁损、灭失的原因可以不必追究。[19]善意占有人此项责任的范围,因仅限于占有物因毁损、灭失而所受的利益,学说上称为善意占有人的有限赔偿责任。[20]但是,对于恶意占有人而言,其不仅应将其所受利益返还给权利人,也应承担严格责任,从而弥补权利人未补偿的损害。
从以上论述可以看出,非法占有他人之物的情形,在适用侵害所有权的侵权请求权规范之前,应当优先考虑《物权法》第242条和第244条的规范,据此通向侵权责任法的道路才能畅通。[21]从比较法上看,在德国民法上,在寻找侵害所有权的侵权请求权基础即适用第823条以及结合以保护所有权为内容的法律之前,通常应当优先考虑物权编第985条以下的条款。[22]正如学者所言,“由于物权法的重要性不仅在于给侵权法确立侵权损害,而且在许多国家,物权法已经发展了一些设定赔偿规则的操作技术,以补充那些仅调整绝对权利范围内侵权行为的规则,这导致物权法对侵权法产生了吸收作用。”[23]
(三)非法占有遗产
此处遗产的范围,仅限于有体物。非法占有遗产,包括两种情形:①无正当权源的占有人以继承人以外的身份占有他人的遗产。②无正当权源的占有人以继承人的身份占有他人的遗产。对于前者,既然非法占有人不是基于所谓的继承权而占有遗产,因此属于上述非法占有他人之物的类型;对于后者,无继承权人占有他人遗产是以其有所谓的继承权为前提的,在此情形,无继承权人被称为僭称继承人或表见继承人。所谓僭称继承人又称自命继承人,即本无继承权而自称为有继承权而占有遗产的全部或一部分的人。此外,在共同继承人中,有的超越自己的应继份而多占遗产或自命为唯一的继承人而独吞遗产,就其超越部分而言,也为僭称继承人;所谓表见继承人,是指原本有继承权,由于某种原因放弃或丧失了继承权,或者是无效遗嘱、被撤销遗嘱的指定继承人。[24]在僭越继承人或表见继承人非法占有他人遗产时,由于继承人尚未完全明确,继承的身份存在争议,真正继承人很难直接以僭越继承人或表见继承人侵害其所有权为由解决争议。
问题是,僭越继承人或表见继承人是否侵害了真正继承人的继承权?进而,真正的继承人能否以其继承权受侵害为由,要求僭越继承人或表见继承人承担侵权责任?
在比较法上,法国、德国、瑞士以及日本等国民法均否认僭越继承人或表见继承人侵害了真正继承人的继承权,而且将继承权排除在侵权法的客体范围之外。[25]例如,《德国新民法典》第823条适用的绝对财产权中就不包括继承权。[26]但是,对于真正继承人所受的损害,第2025条也在显著的范围之内排除了僭越继承人或表见继承人侵害其所有权的侵权请求权。[27]反之,德国民法是以继承回复请求权制度保障真正继承人的利益。该法典第2018条规定:“继承人可以向基于实际上并不享有的继承权而就遗产取得某标的任何人(遗产占有人),请求返还所取得的利益。”与之不同的是,我国台湾地区民法理论通说认为,僭称为继承人的第三人行使继承人的权利,作为继承人的事实状态即是对继承人继承权的侵害。例如占有继承财产或申请不动产继承的登记。僭称人为善意或恶意,在所不问。[28]司法实务上对此亦持肯定态度。[29]但是,在继承权被侵害时,适用的规范并非我国台湾地区“民法”第184条第1款,而是“民法”第1146条规定的继承回复请求权规范。[30]申言之,在继承权被侵害时,真正继承人行使的并非侵权请求权,而是继承回复请求权。由此可见,无论是否承认继承权是侵权法的保护对象,在僭越继承人或表见继承人非法占有他人遗产时,上述国家或地区的民法均通过继承恢复请求权制度实现对真正继承人的利益的保护。继承恢复请求权是一种概括性的权利,其特色就在于“包括的请求一切属于遗产的物及权利的返还,并得请求为返还所必要的不动产登记簿的涂销或更正,物权的给予、债权的让与等”。[31]继承恢复请求权不以非法占有他人遗产之人的过失为要件,相比一般侵权责任,更有利于保护真正继承人的利益。
我国民法理论上,对于上述问题的回答,通说持否定态度,认为在继承权发生纠纷以后,原告首先应要求人民法院确认其作为合法继承人的资格,只有在确认原告享有合法继承权以后才能责令非法占有人返还遗产。显然,确认继承权的资格不是侵权之诉所应包括的内容,继承权的回复请求权也不同于基于侵权行为的请求权。[32]但是,2009年颁布的《侵权责任法》第2条明文规定,继承权属于侵权责任法的保护对象。主要理由在于,继承权主要用来确定被继承人死后,遗产的归属秩序,它是使继承人取得所有权的权利,与所有权之间并不完全等同,具有值得保护的独立价值。[33]
笔者认为,继承权作为自然人依照法律的规定或被继承人生前立下的合法有效的遗嘱承受被继承人遗产的权利,包括继承期待权与继承既得权。由于我国《继承法》采取当然继承主义,被继承人死亡之时,继承期待权就转化为继承既得权,依法推定的继承人就转化为继承人;同时,继承期待权也就自动得到了实现,被继承人的遗产就变成继承人的财产或共有财产 。[34]易言之,继承既得权只是一种过渡性的权利,仅仅承担了媒介被继承人遗产的财产权利移转于继承人的角色,以连接被继承人因已死亡而不能享有的财产权,继承权不可能作为《侵权责任法》的保护对象。申言之,我国《侵权责任法》第2条将继承权作为侵权法的保护对象乃属具文,并无实际意义。因此,在僭越继承人或表见继承人非法占有他人遗产(有体物)时,依据《侵权责任法》第2条结合第6条的规定,以真正继承人的继承权受侵害为由作为诉因并不妥当。在我国民法尚未规定继承恢复请求权制度的情况下,真正继承人可以通过确认之诉,先确认其继承人的资格,并否认僭越继承人或表见继承人的资格。然后依据《物权法》第34条规定的所有物返还请求权,提起给付之诉,请求僭越继承人或表见继承人返还非法占有人占有的遗产。
三、物之实体的侵害类型
(一)物之实体侵害的涵义与范围
对物的实体的侵害,又称为对物之物理完整性的侵害,表现为对所有权赖以存在的物之本体的任何干涉,即物受到毁损或者灭失。[35]所谓毁损,是指原物仍然存在,但已遭受损坏或使物的价值上减少;所谓灭失,是指物因遭受非法侵害而不复存在。物之实体受侵害的类型是所有权侵害中最常见的表现形式。若符合侵权法的其他构成要件(如过失、因果关系等),对他人所有的物造成毁损、灭失的,各国法律理所当然的要求加害人对所有权人承担侵权责任。
在大陆法系,物之实体的损坏常常是一些特别侵权法上的赔偿的必要条件。典型的是在严格责任的领域内,对物的赔偿责任通常被明确限制在物之实体遭受损坏的情况下,如产品责任、机动车责任、能源及环境污染责任等。[36]与之类似,在英美法上,适用严格责任的各种侵权行为,如饲养动物致人损害之责任、逃逸物致人损害之责任,法律均不对物之实体以外的损失提供救济。[37]从保护人们的民事权益与维护人们的行为自由的角度,这一做法具有积极的借鉴意义。准此以言,在对我国《侵权责任法》第2条结合第7条(严格责任)规定的“损害”的解释上,物之所有权的侵害应限于对物之物理完整性的毁损。
但是,对于什么情况下构成法律意义上的“物的毁损”,理论认识上并不一致。加之不同法域对物的毁损与财产损失的其他形式,尤其是纯粹经济损失之间予以区分的理由并不完全相同,因而差别更大。所谓纯粹经济损失(pure economic loss),又称之为纯粹财产损失(reinesVermögensschaden),是目前欧美侵权行为法上广受关注的概念。对于纯粹经济损失的定义,各个国家以及不同学者的表述有较大区别,但从中仍然可以总结出两个流派:其一,纯粹经济损失是指那些不依赖于物的损害或身体及健康损害而发生的损失;其二,纯粹经济损失是指非作为权利或受到保护的利益被侵害的损失。[38]
在承认纯粹经济损失这一概念的国家,比如德国、希腊、英国、美国等,原则上将纯粹经济损失视为责任排除性规则。[39]易言之,物是否遭受实体损坏抑或仅仅遭受的是纯粹经济损失的侵害,对加害人侵权责任的承担至关重要。例如,在Spartan Steel and Alloys Ltd. v.Martin and Co. Ltd.一案中,原告在伯明翰经营一家不锈钢工厂,1960年被告在原告工厂附近挖掘道路,因工人疏于注意损坏电缆,电力公司在修复期间切断供电长达14小时。原告工厂因停电受有如下损害,请求被告赔偿:①锅炉中的铁块受损减少价值368磅;②此等铁块若顺利炼成可以获利400磅;③工厂因停电不能营业损失1767磅。丹宁勋爵判决认为,前两项损失形态属于因物的损坏而导致的损失,因而可以获得赔偿,但工厂因停电不能营业而导致的损失,并非基于铁块所有权受侵害而引起,属于不得获得赔偿纯粹经济损失。[40]
在很多情况下,法院可以通过扩大“物的完整性”的范围,以达到保护物之所有权的目的。例如,德国联邦最高法院认为,如果鱼食用了混合了抗生素的饲料,虽然健康状况仍很好,也没有遭受任何动物医学上的伤害,但鱼的生理条件改变了这一点就足以要求行为人承担侵害所有权的责任。又如,将“病毒”输入计算机,或将广告贴在他人墙上,以及在特定情况下破坏一个有效运作的物的整体也都构成对物的损坏;甚至物的凝聚状态的改变也被认定是对物之实体的侵犯而导致的物的损坏。[41]
(二)物因内在缺陷导致自身毁损、灭失:是否构成物之所有权的侵害?
若出卖人转让给买受人的标的物自始具有缺陷,在标的物交付之后,该物因内在缺陷而毁损、灭失的情形,出卖人应当向买受人承担违约责任。但有疑问的是,在此情形,该物因内在缺陷导致自身毁损、灭失,是否构成出卖人对买受人所有权的侵害?例如,甲出卖其制造的A物给乙,乙受让其所有权后,发现该物因具有缺陷,不堪使用或毁损、灭失时,甲应对乙承担违约责任。问题在于乙可否主张“A物所有权受侵害”,依侵权法的规定向甲请求侵权责任?这一争议,是德国法与英美法上热烈讨论的问题之一。[42]
在德国法上,原来的学说与判例通常认为,标的物自始具有缺陷或瑕疵,在交付以后该物因此而毁损、灭失时,属于物之瑕疵担保责任问题,并不构成对物的所有权的侵害。[43]究其原因,物因内在缺陷引起的毁损、灭失,如为修理缺陷之物而支付的费用,因缺陷之物不能使用而丧失的营业利益,缺陷之物自身的毁损、灭失以及因转售该缺陷之物须对受让人承担的损害赔偿等,其性质均为纯粹经济损失。[44]据此,买受人不能以物之所有权受侵害为由获得赔偿。
但是,1976年11月24日德国联邦法院在一项重要判决(BGHZ67, 359),即游泳池清洁器开关案中改变了上述规则。在该案中,K向B购买其制造的游泳池清洁器,由于开关转换器存在缺陷,致使该清洁器因电线过热而毁损。因其瑕疵担保请求权已罹于时效,受害人K依据《德国新民法典》第823条第1款的规定主张所有权受侵害而请求损害赔偿。德国联邦法院肯定了原告的请求,认为该移转所有权的物并非自始全部具有瑕疵,而是功能上可以界定的部分(开关转换器)具有瑕疵,延伸扩大及于其他原无瑕疵的部分,导致整个游泳池清洁器受有损害,应构成对买受人所有权的侵害。此种由物之部分瑕疵延伸扩大侵害其他部分的损害,德国判例学说上称为继续侵蚀性损害(Weiterfresserchäden)。[45]尽管该判决受到学者的批评,但德国联邦法院一直坚持自己的见解。在其后的轮胎案(BGHNJW 1978, 224)中,K自B购买的其制造的跑车因轮胎具有瑕疵爆炸而受有损害,也被联邦法院认定为是跑车的所有权受到了侵害。在瓦斯案(BGHZ86, 256)中,对汽车因瓦斯管设计不当自动加速而遭到的毁损,联邦法院也采用了同样的见解。在上述两件案件中,联邦法院提出了“损害材料同一”说。在损害材料同一的情况下,不存在对财产所有的损害。所谓损害材料同一,即买卖标的物因其部分具有瑕疵而致的损害,与标的物因缺陷而发生的价值降低的损失大致相当。反之,若标的物因其部分具有瑕疵而产生的损害超过瑕疵的价值损失时,则构成对所有权的侵害。[46]
德国联邦法院关于继续侵蚀性损害案件所创设的见解,旨在保护买受人,尤其是使与产品的生产者没有合同关系的消费者,使其有权向缺陷产品的生产者依据侵权法的规定请求损害赔偿,而不受合同关系的约束。此外还在于规避瑕疵担保责任的短期诉讼时效的规定。[47]应该说,德国法上的继续侵蚀性案件具有启示性。但是,问题的关键在于如何区别因标的物自身的瑕疵引起的损失(纯粹经济损失)与所有权的损害。虽然德国联邦法院曾先后提出“功能上可限定”和“损害素材同一”的判断标准,其区别功能仍然备受学者质疑,迄今并无定论。[48]
在英国,物因内在缺陷导致毁损、灭失的案件,一般通过合同的明示或者默示条款予以解决。但是,受合同相对性理论的约束,这种担保理论不能够保护合同之外的第三人。其后,依据Donoghue v. Srevenson案确立的规则,英国法院第一次开始应用侵权法的理论来解决具有缺陷的物(通常是产品)造成消费者损害的案件。同时认为,过失侵权法仅仅保护原告对他们的人身和财产享有的利益,但不保护他们的纯粹经济损失。[49]产品因存在缺陷导致品质方面的瑕疵,即属于纯粹经济损失而被排除在外。这一案件所确立的规则对于随后涉及缺陷产品造成损失的案件都具有普遍的指导意义。在Murphy v. Brentwood District Council一案,Bridge勋爵对此作出了精彩的评述:“如果制造商因疏忽,将含有对人身、财产构成危险的有缺陷产品投人流通,在侵权法领域,缺陷产品造成的人身或者其他财产损害适用Donoghue案的规则。但如果制造商生产或者销售的产品存在的缺陷只是使产品在原有的使用目的上丧失价值,在判例上,制造商的责任只有依据制造商为合同一方并以此物品为标的的合同条款才能确定。因此,在侵权之诉中,制造商对于购买此项有缺陷产品后因这一缺陷遭受这类纯粹经济损失的人不承担责任。”[50]
(三)我国《侵权责任法》第41条和42条的解释与适用
依据1993年《产品质量法》第41条的规定,产品因不合理的危险即缺陷导致他人财产损失和人身损害的,生产者与消费者应当承担产品责任。但是,产品责任的赔偿范围限定为“缺陷产品以外的其他财产”,因此在司法实践中,通常认为产品的修理费、更换、退货、赔偿损失等产品自身的损失,只能依据违约之诉而不能依据产品责任这一侵权之诉获得赔偿。[51]
但是,依据我国《侵权责任法》第41条和第42条规定,因产品存在缺陷造成他人损害的,生产者和销售者应当承担侵权责任。这一立法表述上的细微差别,引起学者对缺陷产品自身损害是否构成侵权责任的争议。有学者认为,从文义解释来看,《侵权责任法》第41条和42条使用的是“他人损害”,而没有如同《产品质量法》第29条那样将缺陷产品自身的损害排除在外。由于“他人损害”这一概念非常宽泛,因此即便是缺陷产品自身的损害也能通过产品责任加以赔偿。[52]由于产品责任属于特殊的侵权责任形态,申言之,缺陷产品自身损害就是对买受人的物之所有权的侵害。[53]相反,另有学者则认为,产品责任中的财产损害,不是指缺陷产品本身的损失,而是指缺陷产品外的其他财产的损失。单纯的缺陷产品本身的损失,并不能依据侵权责任法获得赔偿。[54]
笔者认为,物因内在缺陷引起的损失,例如为修理缺陷之物而支付的费用,因缺陷之物不能使用而丧失的营业利益,缺陷之物自身的毁损、灭失等,性质上为纯粹经济损失,属于物的瑕疵担保责任的问题,并不构成出卖人对买受人物之所有权的侵害,这涉及合同责任与侵权责任的规范功能。合同法的设计是用来规范合同双方的经济上的利益关系,买卖合同明示或默示担保责任的规范目的即在于确保产品的价值即品质,如产品不具有预期功能,违反担保责任,消费者可以拒收,并有违约损害赔偿请求权。而严格产品责任制度的设计,并非用来削弱合同法的规范功能,而是用来保护消费者、使用者的人身或其他之财产不受侵害。在立法政策上固可要求产品制造者,就其产品缺陷所造成身体或其他物的损害负责,但不可认为制造者应对其产品不能满足所有消费者经济的期待而承担责任。因为合同当事人通常具有商议能力,可妥善分配商品不合用的风险,并可以约定条件,使双方能在所得利益与所失代价之间取得平衡,例如双方可约定减少出卖人的担保责任,但同时减少买受人所支付的价金。合同条件既然经双方合意而成立,产品未达到合同所预定效用而生的损失,对出卖人而言,应属可能预见,因此对出卖人而言,其责任并非不确定或无限制,由其负责,实属妥当。[55]对于物的内在缺陷导致的该物自身的毁损、灭失,不能完全参照对财产所有权的侵害的理论来处理,否则将会过度扩大侵权法的规范领域,使合同法淹没在侵权法的汪洋大海之中。[56]在对《侵权责任法》第41条和42条的解释上,可以通过目的性限缩,将产品责任的赔偿范围限制在“缺陷产品以外的损害”之内,以维持合同法与侵权法的二元救济体系。
四、对物之使用功能的损害
(一)对物之使用功能的侵害:物之所有权的侵害还是纯粹经济损失?
对物之所有权的侵害,不以物之实体的毁损、灭失为前提,这一点已经为欧洲各国所共同认可。[57]因此,即使没有侵害物的实体,但对物的确定用途造成的严重损害时,仍可能构成对物之所有权的侵害。例如,擅自将车停放在他人车库之前,致使车库的所有权人不能使用其车库,即构成对车库所有权的侵害,在此情形,受害人可以请求加害人赔偿因不能使用其车库所受损害,或赔偿拖吊该违规停车所支出的费用。[58]为避免使加害人承担过重的责任,以维护人们基本的行为自由,如前所述,对物之使用功能的损害,通常仅限于过错责任而不包括严格责任。
物之功能受到妨害引起损失时,其是否受到保护与侵权法所采取的立法模式密切相关。
在比较法上,例如法国、比利时、西班牙、意大利等国民法中,由于存在单一的一般条款,该条款并没有事先排除纯粹经济损失,财产损失与纯粹经济损失都属于实际损害这一大类。依据该一般条款,过错、损失和因果关系,尤其是因果关系的灵活认定,是构成责任的全部要件。[59]由于这种立法体系缺乏立法者所确立的对受保护利益的列举条款,因此对孤立的纯粹经济损失并无原则的反对。在此种放任式立法体系之下,区分所有权侵害与纯粹经济损失对于侵权责任的承担没有实际意义;与之不同的是,德国、奥地利、芬兰、瑞典等国并未将纯粹经济损失置于受其侵权法保护的“绝对权利”之列,纯粹经济损失的获得赔偿仅仅属于例外情形。在此种保守式的立法体系之下,区分物之损害是所有权的侵害还是纯粹经济损失,是受害人能否获得赔偿的关键。对物之功能的侵害使用所导致的损失,究竟是侵害物之所有权的结果还是纯粹经济损失,其界限比较模糊且存在争议。在德国民法理论上,有学者认为,对物之使用性的侵害极其接近于纯粹经济损失;[60]但不同观点认为,所有的使用妨害都是对所有权的权能的侵害,因此也就是对所有权的侵害。然而在所有权人的容忍义务范围之内,应当排除侵害的不法性。[61]此外,在英格兰、苏格兰及荷兰的实用式体系中,裁判结果既不是由宽泛的侵权法规则指令所推动的,也不是法典中规定的绝对权力所推动的,对赔偿做出选择的主要方法是通过“注意义务”的这一概念予以完成。[62]
不同国家侵权法的立法体例对侵害物之功能的案件的影响,可以通过“电缆案件”予以形象地说明。在该案中,被告地下工程公司的挖掘机司机在M公司的地基上施工,损坏了埋在地下的电缆,这条电缆通过M公司的地下通往属于原告的工厂,该工厂的机器因长时间断电而停工从而产生损失。对此,德国联邦最高普通法院认为,绝对权未受侵害,原告的损失属于纯粹经济损失,依据《德国新民法典》第823条第1款,机器停工的损失不能获得赔偿,从而否定了物(机器)之所有权的损害。[63]与德国一样属于保守式立法体系的奥地利、葡萄牙、瑞典和芬兰等国,亦认为机器停工的损失并非对所有权的侵害,而是属于纯粹经济损失,因而不能获得赔偿;反之,在法国、比利时、西班牙以及意大利等放任式立法体系中,由于财产损失与纯粹经济损失没有任何区别,只要存在充分的因果关系和具体确定的损害,就是可以获得赔偿的。[64]
由此可见,物之功能受到妨害引起损失时,该损失究竟是物之所有权的侵害的结果还是纯粹经济上损失,取决于侵权法采取的立法模式是放任式还是保守式,其不仅决定着区分所有权的侵害抑或纯粹经济损失的实际意义,而且对损失可否获得赔偿有着极大影响。
(二)我国《侵权责任法》的立法模式与解决方案
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江苏省水上搜寻救助条例

江苏省人大常委会


江苏省水上搜寻救助条例

江苏省第十一届人民代表大会常务委员会公告第28号


《江苏省水上搜寻救助条例》已由江苏省第十一届人民代表大会常务委员会第十一次会议于2009年9月23日通过,现予公布,自2010年1月1日起施行。



2009年9月23日







江苏省水上搜寻救助条例

(2009年9月23日江苏省第十一届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过)



第一章 总 则



第一条 为了及时、有效地应对水上突发事件,规范水上搜寻救助活动,保护人命安全和水域环境,减少财产损失,根据《中华人民共和国突发事件应对法》等法律、行政法规,结合本省实际,制定本条例。

第二条 在本省行政区域内的通航水域和国家划定的由本省负责搜寻救助的海域开展水上搜寻救助及其相关活动,适用本条例。

本条例所称水上搜寻救助,是指船舶、设施、航空器及其人员在水上遇险,以及从事水上水下作业或者其他活动,造成或者可能造成人员伤亡、水域污染等突发事件时,水上搜救中心组织、协调搜救力量,搜寻救助遇险人员,控制、减轻水域污染等危害的活动。

第三条 水上搜寻救助坚持以人为本,优先救助人命,尽力控制、减轻危害。

遇险人员有获得无偿救助的权利。

第四条 水上搜寻救助实行统一领导、综合协调、分级负责、属地管理为主的体制,坚持预防与搜寻救助相结合、专业搜寻救助与社会搜寻救助相结合,遵循统一指挥、就近快速的原则。

第五条 县级以上地方人民政府应当将水上搜寻救助事业纳入国民经济和社会发展规划,加强对水上搜寻救助工作的领导,建立水上搜寻救助体系,完善水上搜寻救助机制,加强水上搜寻救助能力建设。

第六条 县级以上地方人民政府及其水上搜救中心应当加强水上搜寻救助的宣传教育工作,增强公众的水上风险防范意识和救助意识,对在水上搜寻救助工作中做出显著贡献的单位和个人给予表彰、奖励。



第二章 机构和职责



第七条 县级以上地方人民政府根据需要设立水上搜救中心,负责组织、协调、指挥水上搜寻救助工作。经省水上搜救中心批准,水上搜救中心可以按照水域联合设立。水上搜救中心可以设立搜救分中心。

市、县水上搜寻救助区域由省水上搜救中心提出划定方案,经省人民政府批准后公布,并报国家海上搜救中心备案。

第八条 水上搜救中心主要职责包括:

(一)编制水上搜寻救助应急预案;

(二)对本地水上搜寻救助力量进行业务指导;

(三)组织水上搜寻救助训练、演习及相关培训;

(四)组织、协调、指挥水上搜寻救助行动;

(五)法律、法规、规章规定和本级人民政府确定的其他职责。

水上搜救中心应当制定工作规程,完善内部工作机制,加强成员单位之间的协调配合,组织成员单位履行水上搜寻救助职责。

第九条 水上搜救中心由县级以上地方人民政府有关部门和相关单位组成。各有关部门和单位应当按照下列规定履行相应职责:

(一)海事管理机构负责管辖水域搜寻救助现场的水上交通管制,组织、协调相关船舶、设施参加水上搜寻救助行动,以及承担县级以上地方人民政府委托或者交办的其他工作;

(二)海洋与渔业部门负责组织海洋水质、海潮、海浪等监测,协调渔业船舶参加水上搜寻救助行动,并对渔业船舶遇险应急提供必要的技术支持;

(三)交通运输部门负责组织港口、公路及其他交通资源参加水上搜寻救助行动;

(四)公安部门负责接报水上险情报警信息的转递,搜寻救助现场的治安管理,陆上交通秩序维护和道路交通管制,以及遇难人员遗体处理的相关工作,公安消防机构负责船舶、设施火灾现场扑救的组织和指挥;

(五)安全生产监督管理部门负责组织、协调危险化学品事故应急救援资源参加水上搜寻救助行动;

(六)环境保护部门负责协调组织水质监测,提供监测数据和必要的环境保护技术支持;

(七)通信部门和无线电管理机构负责协调水上搜寻救助通信保障和技术支持;

(八)民航监管和空管部门负责提供民用航空器的水上遇险信息和搜寻救助技术支持,参加民用航空器的水上搜寻救助指挥和协调工作;

(九)气象机构负责提供相关区域的天气预报和灾害性气象信息,并提供水上搜寻救助所需的应急气象服务;

(十)水利部门负责提供实施水上搜寻救助所需的水情信息;

(十一)民政部门负责协调做好中国籍获救人员的临时生活救助,配合有关部门做好中国籍遇难人员遗体处理的相关工作;

(十二)卫生部门负责协调获救伤员医疗救治及水上紧急医疗救援工作;

(十三)财政部门负责为水上搜寻救助工作提供必要的经费保障;

(十四)外事部门负责协调获救和遇难外籍人员的善后处置工作;

(十五)港澳台事务部门负责协调获救和遇难港澳台人员的善后处置工作。



第三章 资源和保障



第十条 县级以上地方人民政府应当整合水上搜寻救助应急资源,建立或者确定水上搜寻救助力量,配备水上搜寻救助的设施、设备。

鼓励社会力量组织建立水上搜寻救助志愿者队伍。鼓励具备水上搜寻救助能力的单位和个人参加水上搜寻救助。

县级以上地方人民政府应当对各类社会搜寻救助力量给予必要的扶持。

第十一条 水上搜救中心应当根据本搜寻救助区域水上搜寻救助工作实际,组织编制水上搜寻救助应急预案,报本级人民政府批准,并报上一级水上搜救中心备案。

水上搜寻救助应急预案应当包括下列内容:

(一)水上搜寻救助应急组织指挥体系及其职责任务;

(二)水上突发事件的预警和预防机制;

(三)水上突发事件的险情分级与上报;

(四)水上突发事件的应急响应和处置;

(五)水上搜寻救助的应急保障;

(六)水上搜寻救助后期处置。

第十二条 水上搜救中心应当配备符合规定要求的通信设施,设置并公布水上遇险求救专用电话,保持二十四小时连续值班。

县级以上地方人民政府有关部门和相关单位以及从事专业搜寻救助和被确定为搜寻救助力量的单位,应当建立健全应急值班及通信联络制度,确保通信畅通。

第十三条 从事专业搜寻救助和被确定为搜寻救助力量的单位,应当遵守下列规定:

(一)配备水上搜寻救助设施、设备,并进行定期维护,保持良好的状态;

(二)配备专职或者兼职的水上搜寻救助人员,并进行水上搜寻救助知识和技能的培训;

(三)配备必要的安全防护装备和器材;

(四)为水上搜寻救助人员办理保险;

(五)将本单位搜寻救助力量的基本情况定期报当地水上搜救中心备案。

用于专业搜寻救助的船舶和航空器,不得从事与水上搜寻救助和抢险救灾无关的活动。

第十四条 水上搜救中心应当组织开展应对不同险情的水上搜寻救助训练和演习。

水上搜寻救助综合演习方案应当报本级人民政府批准,并报上一级水上搜救中心备案。

第十五条 县级以上地方人民政府应当将水上搜寻救助经费列入本级财政预算,为水上搜寻救助工作提供必要的经费保障。

水上搜寻救助经费主要用于以下方面:

(一)水上搜救中心搜寻救助和日常办公开支;

(二)举行水上搜寻救助训练和演习;

(三)举办水上搜寻救助知识、技能培训;

(四)购置与维护专业水上搜寻救助设施、设备;

(五)对社会力量参加水上搜寻救助行动的补偿;

(六)对征用财产的补偿。

第十六条 鼓励社会组织和个人向水上搜寻救助事业捐赠财物。社会捐赠的财物应当专项用于水上搜寻救助事业。向水上搜寻救助事业捐赠财物按照国家有关规定享受税收优惠。

第十七条 参加水上搜寻救助行动的人员受伤、致残或者死亡,用人单位参加工伤保险的,按照工伤保险的规定享受工伤保险待遇;用人单位未参加工伤保险的,由用人单位按照工伤保险待遇支付费用;没有用人单位的,由事发地县级人民政府按照工伤保险待遇支付费用;属于公务员和参照公务员管理的人员的,按照国家有关规定执行。

在参加水上搜寻救助行动中牺牲并符合烈士条件的人员,由省人民政府依法评定为烈士。

第十八条 县级以上地方人民政府为开展水上搜寻救助行动,可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕后,应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的,应当给予补偿。

第十九条 通信、航运、港口、航空等企业及其工作人员应当协助和配合做好水上搜寻救助有关工作。



第四章 搜寻救助行动



第二十条 县级以上地方人民政府有关部门应当按照职责收集、分析可能造成水上突发事件的信息,根据国家有关规定发布预警信息,并及时向同级水上搜救中心和应急管理机构通报。

水上搜救中心应当收集各类预警信息,根据预警级别做好水上搜寻救助应急准备。

从事水上水下作业或者其他活动的船舶、设施、单位和人员应当注意接收预警信息,根据预警级别采取防范措施,防止或者减轻水上人员伤亡、水域污染等危害。

第二十一条 船舶、设施、航空器及其人员在水上发生险情时,应当迅速将遇险的时间、地点、状况及原因、救助要求等信息,向险情发生地水上搜救中心或者海事管理机构报告。

任何单位和个人发现或者获悉船舶、设施、航空器及其人员在水上发生险情时,应当立即向当地水上搜救中心或者海事管理机构报告,并设法与遇险者联系。

任何单位和个人不得谎报或者故意夸大水上险情。

第二十二条 水上搜救中心或者海事管理机构工作人员接到水上险情报告,应当了解下列情况:

(一)水上险情发生的时间、位置、原因、现状和已经采取的措施、救助请求及联系方式;

(二)遇险人数及伤亡情况;

(三)船舶、设施、航空器的所有人或者经营人的名称及联

系方式;

(四)船舶、设施、航空器名称、种类、国籍及载货情况;

(五)险情发生水域的风力、风向、流向、流速、浪高、潮汐、水温等气象、海况、水情信息;

(六)污染物泄漏、水域污染情况;

(七)其他相关情况。

第二十三条 水上险情发生变化后,遇险船舶、设施、航空器及其所有人、经营人应当及时补充报告。

遇险船舶、设施、航空器及其人员经自救、他救解除险情的,应当及时向水上搜救中心或者海事管理机构报告。

任何单位和个人在误报水上险情后,应当立即重新报告,采取措施消除影响。

第二十四条 水上搜救中心接到水上险情报告,应当立即核实险情。

险情在本搜寻救助区域内的,水上搜救中心应当立即启动应急预案,按照规定的程序和要求组织水上人命救助,采取措施控制、减轻水域污染等危害,并向本级人民政府和上一级水上搜救中心报告。

险情不在本搜寻救助区域内的,水上搜救中心应当立即向险情发生地的水上搜救中心通报,并向上一级水上搜救中心报告。

第二十五条 遇险船舶、设施、航空器及其人员应当采取措施进行自救。

遇险船舶、设施、航空器的所有人、经营人,以及造成或者可能造成水域污染的货物的所有人,应当积极配合、主动参加水上搜寻救助行动。

第二十六条 水上险情发生水域附近的船舶、设施、航空器及其人员获悉水上险情信息时,在不严重危及自身安全的情况下,应当尽力搜寻救助遇险人员。

第二十七条 接到水上搜寻救助指令的船舶、设施、航空器、单位和人员应当立即执行指令,并及时向水上搜救中心报告联系方式和动态;有特殊情况不能立即执行指令的,应当及时报告。

第二十八条 水上搜寻救助的现场指挥由水上搜救中心或者其指定的现场指挥人员负责。现场指挥人员应当及时向水上搜救中心报告现场情况,提出应对建议,组织执行水上搜救中心的指令。

水上搜寻救助现场的船舶、设施、航空器、单位和人员应当服从水上搜救中心或者现场指挥人员的协调和指挥。

任何单位和个人不得妨碍现场指挥人员对水上搜寻救助行动的协调和指挥。

第二十九条 遇险船舶、设施、航空器及其人员应当配合水上搜寻救助行动。

水上搜寻救助现场出现严重危及救助方、遇险人员安全等情况,遇险人员拒绝接受救助时,现场指挥人员可以决定强制实施救助。

第三十条 受气象、海况、水情、技术状况等客观条件限制,水上搜寻救助行动无法进行的,水上搜救中心可以决定中止水上搜寻救助行动;中止原因消除的,应当立即恢复水上搜寻救助行动。

第三十一条 水上搜救中心可以根据下列情况决定终止水上搜寻救助行动,必要时报请本级人民政府决定:

(一)可能存在遇险人员的区域已经搜寻;

(二)遇险人员在当时的气温、水温、风浪等自然条件下已经不可能生存;

(三)遇险人员已经成功获救或者紧急情况已经消除;

(四)水域污染事件的危害已经控制或者消除。

决定终止水上搜寻救助行动的,水上搜救中心应当及时向参加水上搜寻救助行动的船舶、设施、航空器、单位和人员通报。

第三十二条 参加水上搜寻救助行动的船舶、设施、航空器、单位和人员,不得擅自退出;确需退出的,应当经水上搜救中心同意。

第三十三条 需要国家搜救力量和省外搜救力量参加水上搜寻救助行动的,由省水上搜救中心统一协调。

需要港澳台地区和国外搜救力量参加水上搜寻救助行动的,由省水上搜救中心向国家海上搜救中心报告。

第三十四条 外省籍船舶、设施、航空器及其人员在本省水域发生险情的,负责搜寻救助的水上搜救中心根据实际需要通报其所属地水上搜救中心或者人民政府。

省水上搜救中心获悉本省籍船舶、设施、航空器及其人员在省外水域发生险情的,应当跟踪搜寻救助情况。

第三十五条 水上搜寻救助信息由县级以上地方人民政府或者水上搜救中心向社会发布。发布水上搜寻救助信息应当及时、准确。

任何单位和个人不得编造、传播有关水上突发事件事态发展或者水上搜寻救助工作的虚假信息。

第三十六条 地方各级人民政府和有关部门应当依照国家和省有关规定做好水上搜寻救助的善后工作。

保险公司应当按照规定及时做好水上搜寻救助所涉的理赔工作。



第五章 法律责任



第三十七条 水上搜救中心、有关部门、相关单位的工作人员在水上搜寻救助工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第三十八条 从事专业搜寻救助和被确定为搜寻救助力量的单位违反本条例规定,有下列情形之一的,由有关部门或者单位对相关责任人依法给予行政处分:

(一)违反第十二条第二款规定,未建立健全应急值班及通信联络制度的;

(二)违反第十三条第二款规定,使用专业搜寻救助的船舶和航空器从事与水上搜寻救助和抢险救灾无关的活动的;

(三)违反第二十七条规定,接到水上搜寻救助指令后,无特殊情况未立即执行指令的;

(四)违反第二十八条第二款规定,不服从水上搜救中心或者现场指挥人员协调和指挥的;

(五)违反第三十二条规定,擅自退出水上搜寻救助行动的;

(六)违反第三十六条规定,未按照规定做好水上搜寻救助相关善后工作的。

第三十九条 违反本条例规定,有下列行为之一的,按照下列规定予以处罚:

(一)违反第二十一条第一款规定,船舶、设施遇险后,未履行报告义务的,由海事管理机构给予警告,并可以对责任船员给予暂扣适任证书或者其他适任证件三个月至六个月直至吊销适任证书或者其他适任证件的处罚;

(二)违反第二十一条第三款规定,谎报或者故意夸大水上险情的,由海事管理机构处二千元以上二万元以下罚款,并可以对责任船员给予暂扣适任证书或者其他适任证件三个月至六个月直至吊销适任证书或者其他适任证件的处罚;

(三)违反第二十三条第三款规定,发现误报水上险情不立即重新报告,采取措施消除影响的,由海事管理机构处一千元以上一万元以下罚款,并可以对责任船员给予暂扣适任证书或者其他适任证件三个月至六个月直至吊销适任证书或者其他适任证件的处罚;

(四)违反第二十八条第二款规定,不服从水上搜救中心或者现场指挥人员协调和指挥的,由海事管理机构给予警告,并可以对责任船员给予暂扣适任证书或者其他适任证件三个月至六个月直至吊销适任证书或者其他适任证件的处罚。

渔业船舶有前款规定的违法行为的,由海洋与渔业部门实施处罚。

误报、谎报、故意夸大水上险情未及时消除影响或者险情解除不报告的,由此发生的水上搜寻救助费用由当事人承担。

第四十条 违反本条例第二十八条第三款规定,妨碍现场指挥人员对水上搜寻救助行动的协调和指挥的,由海事管理机构给予批评和教育;构成违反治安管理行为的,由公安部门依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第四十一条 违反本条例第三十五条第二款规定,编造、传播有关水上突发事件事态发展或者水上搜寻救助工作的虚假信息造成不良影响的,由水上搜救中心责令其消除影响;构成违反治安管理行为的,由公安部门依法给予治安管理处罚。

第四十二条 航空器的相关人员违反本条例规定的,由其主管部门依法追究行政责任。



第六章 附 则



第四十三条 遇险财产的救助,按照有关法律、法规的规定执行。

第四十四条 中国人民解放军、中国人民武装警察部队参加水上搜寻救助行动的,按照国家有关规定执行。

第四十五条 本条例自2010年1月1日起施行。





关于《江苏省水上搜寻救助

条例(草案)》的说明

——2009年5月18日在省十一届人大常委会第九次会议上

省水上搜救中心副指挥长 张同斌



主任、副主任、秘书长、各位委员:

我受省人民政府委托,现就《江苏省水上搜寻救助条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)作如下说明:

一、立法的必要性

我省位于东部沿海中心、长江下游,东濒黄海,跨江滨海,水网密布,湖泊众多。拥有海岸线954公里,长江横穿东西425公里,京杭大运河纵贯南北718公里;有淮、沂、沭、泗、秦淮河、苏北灌溉总渠等大小河流2900多条。此外,还有大小湖泊290多个。全省面积10.26万平方公里,其中水域面积1.66万平方公里,占全省总面积的16%,航运资源十分丰富。近年来,随着国家和长三角经济的快速发展,以及我省对外贸易的不断增长,长江江苏段、江苏沿海水域和京杭大运河等水域作为重要航运通道的地位日益显现。据统计,2008年,全省港口进出船舶达87.69万艘次,载货总量达6.64亿吨,其中长江江苏段港口船舶载货量5.78亿吨,长江干线日最高断面流量达4000余艘次,日平均船舶流量约为2500艘次。随着船舶数量的增多以及船舶客货运量的迅速增长,各种水上险情也逐年增加,我省承担的水上搜寻救助责任和工作日益繁重。江苏省水上搜救中心自2003年9月成立至2008年12月,共组织水上搜救行动595次,有效救助遇险人员7966人,其中包括外籍人员241人;救助遇险船舶1037艘,其中救助遇险外轮22艘,获救财产总价值几十亿元,取得了显著的社会效益和经济效益,体现了负责任的政府和负责任的大国形象。

但是,在水上搜救实际工作中还存在一些问题:一是专业救助力量薄弱,社会救助力量未得到有效整合和充分利用,水上搜救力量的建设和发展与港口和航运经济快速发展的要求不相适应。二是水上搜救工作缺乏必要的经费保障,水上搜救设施、设备不足。水上搜救的演练无法正常进行,对参与水上人命救助的船舶、设施、单位和人员的经济补偿也不到位。三是由于有关部门和单位在水上搜救工作中的职责不明确,在搜救行动中存在着消极应对现象,直接影响对水上险情快速有效的救助等等。目前,我国关于水上搜救的法律规范分散于有关国际公约、法律、行政法规中,尚无一部专门的法律、行政法规全面系统地规范水上搜救行为。因此,为规范我省水上搜寻救助行为,保护人命安全和水域环境,通过地方立法为我省水上搜寻救助工作提供法律保障是必要的。

二、《条例(草案)》的起草过程

2005年底,江苏海事局根据我省沿江、沿海及内河水域的水上搜寻救助的现状,向省人大、省政府报送了进行水上搜救立法的建议。2007年2月,正式成立了《条例(草案)》起草小组,着手收集相关材料,广泛开展调查研究。2007年7月,完成了《条例(草案)》(初稿),并多次在系统内征求意见,召开了省人大财经委、法制委和有关方面专家参加的咨询论证会。经反复修改,形成了《条例(草案)》(送审稿),并于2008年9月报送省政府。省政府法制办经初步修改后,书面征求了省编办、交通、财政、公安、环保、民政、卫生、水利、海洋与渔业、安全生产监管、劳动保障、通信管理、气象、无线电管理等部门和省军区、武警总队以及13个设区的市政府的意见,并根据有关国际公约和法律、行政法规,结合我省实际,对《条例(草案)》(送审稿)进行了多次修改。2009年3月31至4月3日,省政府法制办会同江苏海事局赴南通、如东、太仓等地进行调研,到水上搜救中心、水上搜救基地进行考察,并在太仓市召开了由当地有关部门以及常熟、张家港海事处和法制办参加的座谈会。4月13日,省政府法制办专题召开座谈会,再一次征求省相关部门的意见。在此基础上,进一步完善了有关条款,形成《条例(草案)》(修改送审稿),报送省政府。4月30日,省政府第30次常务会议讨论通过了《条例(草案)》,现提请省人大常委会本次会议审议。

三、需要说明的几个问题

(一)关于水上搜寻救助的原则

《突发事件应对法》第四条规定“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主的应急管理体制”。水上险情具有突发性强、危害大、社会关注度高等特点。加上水上险情往往在远离陆地、天气恶劣等情况下发生,实施水上搜寻救助,难度大、风险高、专业性强。特别是水上人命救助,还有快速性的要求。因此,必须建立科学、高效的水上突发事件应急管理体制。考虑到水上险情的特殊性和专业救助力量薄弱的现状,水上搜救需要社会救助力量广泛参与。为此,《条例(草案)》第四条第一款规定:“水上搜寻救助遵循统一领导、综合协调、分级负责、属地管理为主、就近快速、预防与救助相结合、专业救助与社会救助相结合的原则。”我国是《1979年国际海上搜寻救助公约》的缔约国,海上人命搜寻救助是各缔约国的义务。《条例(草案)》第四条第二款明确“水上搜寻救助坚持以人为本,无偿救助人命。”这既是我国履行国际公约义务的需要,也是党和政府重视公民人身安全,构建和谐社会、实现科学发展执政理念的具体体现。

(二)关于水上搜救机构及其职责

水上搜寻救助以救助水上遇险人员生命、清除和控制水域污染为主要目的,是政府履行公共安全管理职能的必然要求。《条例(草案)》第五条明确了地方各级政府对水上搜救工作的总体要求。根据省政府办公厅《关于成立江苏省水上搜救中心的通知》(苏政办发〔2003〕99号),我省于2003年9月正式成立江苏省水上搜救中心,在省政府领导下,负责组织、指挥和协调水上遇险的预防和应急处理。省水上搜救中心由省交通厅、民政厅、财政厅、海洋与渔业局等20多个单位组成,其办公室设在江苏海事局。省水上搜救中心下设海洋与渔业分中心和内河搜救分中心。根据我省水上搜救中心设置的实际状况,并深入研究了相关部门的意见,《条例(草案)》第七条第一款规定:“县级以上地方人民政府设立水上搜救中心,负责组织、协调、指挥水上搜寻救助工作。根据需要,水上搜救中心可以设立搜救分中心;经省水上搜救中心批准,县级水上搜救中心也可以按区域联合设置。”同时,第八条明确了水上搜救中心的主要职责。另外,参照《国家海上搜救应急预案》,《条例(草案)》第九条对各有关部门和单位在水上搜救工作中的职责作了明确规定。

(三)关于水上搜救资源和保障

目前,在我省沿海、沿江和内河水域,除海事、渔政、水利等部分水上搜救中心成员单位可以提供救助装备、人员作为救助力量以外,没有专业救助力量,也没有志愿者队伍,应急拖轮、航空器、清污船、防污围控设备等水上搜救设施、设备零散分布,水上搜救应急通信资源没有有效整合贯通,这些都阻碍了我省水上搜救工作的有效开展。为此,《条例(草案)》第十一条要求县级以上地方政府应当整合水上搜救应急资源,建立或者确定水上搜救队伍,组建水上搜救志愿者队伍,配备水上搜救设施、设备。第十二条规定水上搜救中心应当配备符合规定要求的设施,设置并公布水上遇险求救专用电话,并保持二十四小时连续值班。第十三条要求各有关部门、单位建立应急值班及通信联络制度,配备相应的通信设备和人员,保持通信畅通。第十四条第一款要求各有关部门和单位配备水上搜寻救助工作人员和设施、设备,并定期将有关情况向当地水上搜救中心报备。

目前,由于财政状况不同和其他种种原因,各地对水上搜救经费的投入也不同。即使象苏南的市、县经费投入相对较多,也无法从根本上解决水上搜救经费短缺问题,特别是对征用财产的补偿和参与水上搜救行动的补偿尚不能解决。为此,《条例(草案)》第十七条规定,县级以上地方政府应当将水上搜救经费列入同级财政预算,为水上搜救工作提供必要的经费保障。第十八条鼓励社会组织和个人向水上搜救事业捐赠财物。

由于水上险情的发生往往与恶劣天气有关,水上搜救行动都存在较高的风险。为了加强对参加水上搜救人员的人身保障,解决其后顾之忧,鼓励社会救助力量积极参与水上搜救行动,《条例(草案)》第十五条要求有关部门和单位要加强对水上搜救人员知识和技能的培训,为其依法缴纳工伤保险费,并购买人身意外伤害保险,配备必要的防护装备和器材。第十九条第一、二款规定:“参加水上搜寻救助行动人员受伤的,医疗机构和有关单位应当及时组织抢救和治疗。”“参加水上搜寻救助行动人员受伤、致残或者死亡,参加工伤保险的,按照工伤保险规定执行;有用人单位未参加工伤保险的,由用人单位按照工伤保险待遇支付费用;没有用人单位的,由当地人民政府按照工伤保险待遇支付费用。”

(四)关于水上搜救行动的中止和终止

由于水上搜救行动受气象、海况、水情、技术状况等客观条件的影响非常大,因此,在尽一切力量救助遇险人员的同时,也要保证参与搜救人员的人身安全。一旦客观条件严重影响搜救效果,可能危及施救人员安全时,应当暂时中止搜救行动,待重新具备搜救条件时,再恢复搜救行动。对此,《条例(草案)》第三十三条作了相应规定。为使有限的水上搜救资源得到最有效利用,防止在明显没有搜救希望的情况下,无限制地开展搜救行动,《条例(草案)》第三十四条规定,水上搜救中心可以根据规定的四种情形决定终止水上搜救行动,必要时,报请同级政府决定。

(五)关于水上搜救善后工作

由于我省水域兼有海域、长江、内河水上运输的特点,在我省水域遇险获救人员较为复杂,既有外籍人员,也有国内海船和内河船员,有些人有单位,有些人无单位,遇险人员获救后一旦处置不当,会给社会带来不稳定因素。因此,为妥善处置遇险获救人员,最大程度地体现以人为本的原则,《条例(草案)》第三十九条要求地方各级政府做好水上搜寻救助的善后工作。要求医疗机构应当及时抢救水上遇险中的受伤人员,不得以任何借口延误抢救。民政部门应当妥善安排获救的没有单位、生活困难人员的临时生活,获救的港澳台或者外籍人员由外事或者港澳台事务主管部门负责处置;有单位的获救人员由其所在单位负责处置;死亡人员按照殡葬管理有关规定处理。保险公司应当及时参与水上搜救行动的处置工作,按照规定做好水上搜救所涉的理赔工作。

以上说明连同《条例(草案)》,请一并予以审议。





关于《省政府关于提请审议

〈江苏省水上搜寻救助条例(草案)〉

的议案》审议意见的报告

——2009年5月18日在省十一届人大常委会第九次会议上

省人大财政经济委员会



主任、副主任、秘书长、各位委员:

5月14日,省人大财政经济委员会举行第八次全体会议,对省人民政府提请省人大常委会审议的《江苏省水上搜寻救助条例(草案)》(以下简称条例草案)进行了审议。现将审议意见报告如下:

实行无偿的水上搜寻救助人命制度和保护水域生态环境,既是政府公共服务的重要职能,也是保障人权和促进经济、社会、生态和谐发展的重要措施。坚持以人为本的执政理念,依法做好我省水上搜寻救助工作,事关全局,意义重大。

这部条例的立法准备,自2007年初开始调研并形成初稿,至今历时两年半。期间,海事系统进行过多次讨论修改;省政府法制办多次组织省内外立法考察和实地调研,三次将不同阶段的条例草案稿书面征求各相关部门意见,并召开专题座谈会进行修改完善。去年,我委和省人大法制委提前介入,参加修改条例草案的座谈和调研,并对条例草案稿提出完善意见;常委会丁解民副主任与部分委员、省人大代表视察全省水上搜救工作时,对该条例的立法工作也给予了指导。今年4月30日,省政府常务会议审议通过的条例草案,经过充分论证和反复修改,已经比较成熟。该条例草案分六章、共五十条,除总则和附则两章,分别对机构和职责、资源和保障、搜救行动组织指挥、法律责任作出了规定。我委认为,条例草案的立法宗旨和原则,既符合上位法和国家现行水上搜救工作的相关政策规定,也遵循了国际法基本准则;条例草案的具体规定,符合我省实际情况的需要,且针对性和可操作性较强,总体上是好的。

经过审议,我委对进一步修改完善条例草案提出如下建议:

一、关于水上搜寻救助的立法宗旨

基于水上搜寻救助是水上险情已经实际发生的应对措施,目的是避免和减轻人身伤亡、财产损失和环境危害,并不导致预防和减少险情发生的直接后果,同时考虑到条例草案第二条的法律概念将“水上险情”定义为“突发事件”,并需与《突发事件应对法》相衔接,因此,建议将条例草案第一条中的“为预防和减少水上险情的发生”修改为“为了应对水上突发事件”。

二、关于水上搜寻救助的立法原则

明确任何遇险人员都有获得救助的权利、规定任何有能力者都有参与救助的义务,是体现坚持以人为本、有险必救这一水上搜寻救助活动的首要原则。因此,建议将条例草案第四条修改为:“水上搜寻救助坚持以人为本,任何水上遇险人员有获得无偿救助的权利,具有水上搜寻救助能力的单位和个人有参加搜寻救助的义务。”“水上搜寻救助工作遵循就近、快速、高效的原则,实行属地管理、统一指挥、分级负责、防应结合。”

三、关于水上搜寻救助事业的发展规划

水上搜寻救助事关经济和社会发展大局,县级以上地方人民政府应当将其纳入国民经济和社会发展规划。因此,建议在条例草案第五条中增加“将水上搜寻救助事业的发展纳入国民经济和社会发展规划”的内容。

四、关于增强公众搜救意识的宣传教育

从水上搜救工作的社会意识现状看,目前不仅要提高公众的水上风险防范意识,更迫切需要增强公众参与险情救助的意识。因此,建议将条例草案第六条中“应当加强水上搜寻救助的宣传教育工作,增强公众的水上风险防范意识”修改为“应当加强水上搜寻救助的宣传教育工作,增强公众的水上风险防范意识和救助意识”。

五、关于水上搜救中心的机构设立和职责规定

发生水上险情并引起有组织的规模性搜寻救助行动,其基础性、根本性原因在于地理状况中水域面积较多的自然因素。从实际情况看,我省有些县(市)区域内的水系状况决定其水上险情和救助不多。条例草案第七条第一款规定县级以上地方人民政府必须设立水上搜救中心,既不符合实际需要,也不利于搜救资源的节约利用。因此,建议将条例草案第七条第一款修改为:“县级以上地方人民政府根据需要设立水上搜救中心,负责组织、协调、指挥水上搜寻救助工作。水上搜救中心可以设立搜救分中心;经省水上搜救中心批准,县级水上搜救中心可以按区域联合设置” 。

对水上搜救中心的职责规定,根据法律规定和实际情况,地方法规中不宜事先确认法律效力居下的未来地方政府及部门规章、政策文件和下级地方政府今后行政行为的合法性。因此,建议将条例草案第八条第六项修改为:“法律、法规规定的其他职责” 。此外,条例草案第八条关于水上搜救中心职责的第三项规定“确定本地水上搜寻救助力量”,这应是政府的职责,并与第十一条“县级以上地方人民政府建立或者确定水上搜寻救助队伍”的规定相冲突,因此,建议删除第八条第三项。

六、关于水上搜救中心成员单位的组成和部门职责

鉴于在地方性法规中不宜具体规范军事力量的行动,且条例草案附则第四十九条对军事力量参加水上搜寻救助行动已专门作了指向性的规定。因此,建议删去条例草案第九条最后一款。此外,条例草案第九条只对成员单位的职责作了规范,但其他相关部门和单位的作用也不可或缺。因此,建议增加 “县级以上地方人民政府其他部门和单位应当按照各自职责,协助做好水上搜寻救助工作”的规定,并置于条例草案第九条的最后一款。同时,建议将条例草案第九条中水上搜救中心15个主要成员单位的职责作分项列述,并对各个部门和机构的名称作统一的规范表述。

此外,条例草案中对法律责任的规定以及有些条款内容、文字表述,还需作进一步斟酌修改。

以上报告,请予审议。



关于《江苏省水上搜寻救助条例(草案)》

审议结果的报告

——2009年9月21日在省十一届人大常委会第十一次会议上

省人大法制委员会主任委员 丁巧仁



主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

省十一届人大常委会第九次会议对《江苏省水上搜寻救助条例(草案)》进行了初次审议。委员们认为,水上搜寻救助事关人民群众生命财产安全,通过地方立法促进水上搜寻救助事业的发展十分必要。同时,委员们也提出了一些修改意见和建议。会后,省人大常委会法工委书面征求了部分省人大代表、市县人大常委会和立法专家的意见,会同省人大财经委、江苏海事局在南通、江阴、淮安等地召开座谈会,广泛听取基层有关部门和单位的意见,还赴外省学习水上搜寻救助工作的经验,在此基础上,对草案进行了认真修改。省人大常委会法工委还召开协调会,听取省有关部门的意见。8月31日,省人大法制委员会召开全体会议,根据常委会审议的意见、省人大财经委的审议意见和有关方面的意见,对草案进行了审议。现将审议结果报告如下:

一、关于条例的立法目的

有的委员、有的地方认为,应对突发事件的目的在于保护人民生命财产安全,水上搜寻救助的目的,除了保护人命安全和水域环境外,还应当包括控制、减轻突发事件的危害,减少财产损失,建议在有关条文中予以体现。因此,法制委员会建议,在草案第一条立法目的中增加“减少财产损失”,并在草案修改稿第二条、第三条、第二十条、第二十四条、第四十三条中作了相应修改。

二、关于条例的适用范围

有的委员提出,从草案第二条、第三条对水上搜寻救助的概念和适用范围的规定来看,所有水域发生的突发事件,包括在不通航的湖泊、河沟内发生人员溺水等事件,都由水上搜救中心组织进行搜救,事实上做不到,也与水上搜救中心的职责不符。因此,法制委员会建议,将草案第二条、第三条合并修改为:“在本省行政区域内的通航水域和国家划定的由本省负责搜寻救助的海域开展水上搜寻救助及其相关活动,适用本条例。”“本条例所称水上搜寻救助,是指船舶、设施、航空器及其人员在水上遇险,以及从事水上水下作业或者其他活动,造成或者可能造成人员伤亡、水域污染等突发事件时,水上搜救中心组织、协调搜救力量,搜寻救助遇险人员,控制、减轻水域污染等危害的活动。”

有的委员提出,草案第三十六条第一款中的“到省外参加搜寻救助行动”和第三款“应港澳台地区或者其他国家请求参加搜寻救助行动,按照国家有关规定执行”,超出了本条例的调整范围。因此,法制委员会建议删去该内容。



三、关于水上搜寻救助的原则

财经委提出,为了体现以人为本原则,建议在总则中明确,任何遇险人员都有获得无偿救助的权利,任何有能力的单位和个人都有参与救助的义务。因此,法制委员会建议,将草案第四条第二款修改后作为草案修改稿第三条:“水上搜寻救助坚持以人为本,优先救助人命,尽力控制、减轻危害。”“遇险人员有获得无偿救助的权利,具备水上搜寻救助能力的单位和个人有参加搜寻救助人命的义务。”

有的委员和财经委认为,草案第四条第一款关于水上搜寻救助的原则规范得不够清晰、明确,其中的有些内容属于工作机制、管理体制方面的问题,而不是水上搜寻救助的原则,应当进一步加以明确。因此,法制委员会建议,将草案第四条第一款修改为:“水上搜寻救助实行统一领导、综合协调、分级负责、属地管理为主的体制,坚持预防与搜寻救助相结合、专业搜寻救助与社会搜寻救助相结合,遵循统一指挥、就近快速的原则”,以此分别规定水上搜寻救助的体制机制、工作方针、行动原则。

四、关于机构和职责

1.财经委和有的专家提出,我省一些县区水域面积较小,水上交通运输不多,草案第七条第一款规定县级以上地方人民政府都要设立水上搜救中心,不符合实际。因此,法制委员会建议,将草案第七条第一款修改为:“县级以上地方人民政府根据需要设立水上搜救中心,负责组织、协调、指挥水上搜寻救助工作。经省水上搜救中心批准,水上搜救中心可以按照水域联合设立。水上搜救中心可以设立搜救分中心。”

2.草案第八条规定了水上搜救中心的主要职责,有的地方提出,水上搜救中心的成员单位众多,应当加强协调配合,充分发挥各成员单位的作用。因此,法制委员会建议,增加一款作为草案修改稿第九条第二款:“水上搜救中心应当制定工作规程,完善内部工作机制,加强成员单位之间的协调配合,组织成员单位履行水上搜寻救助职责。”

3.有些委员和财经委认为,草案第三十九条第三款的规定表述不清,同时与草案第九条规定的相关成员单位的职责重复,该内容应当删去。因此,法制委员会建议,在草案第九条规定的相关成员单位的职责中充实有关内容,删去草案第三十九条第三款。

4.草案第九条第二款规定了解放军和武警部队的职责,财经委认为,地方性法规不宜具体规范军事力量的行动,且草案第四十九条对军事力量参加水上搜寻救助行动已经作了指引性规定。因此,法制委员会建议,删去草案第九条第二款,将草案第四十九条修改为:“中国人民解放军、中国人民武装警察部队参与水上搜寻救助行动的,按照国家有关规定执行。”

5.有的委员提出,医疗机构不应当作为水上搜救中心的成员单位;还有的委员认为,救死扶伤是医疗机构的法定义务,本条例不需要重复规定。因此,法制委员会建议,删除草案第九条、第十九条、第三十九条中有关医疗机构职责和义务的规定。

五、关于有关所有人、经营人的义务

有的地方提出,船舶、设施、航空器的所有人、经营人以及货物所有人参与水上搜寻救助行动,提供相关资料和信息,有利于提高险情处置效率。因此,法制委员会建议,增加一款作为草案修改稿第二十五条第二款:“遇险船舶、设施、航空器的所有人、经营人,以及造成或者可能造成水域污染的货物的所有人,应当积极配合、主动参与水上搜寻救助行动。”

六、关于强制救助

草案第三十二条第二款规定,经水上搜救中心同意,可以强令遇险人员接受救助。有的专家提出,搜救现场情况复杂、高度危险,需要救助人员快速反应、果断决策,建议将实施强制救助的权力交给现场指挥人员。因此,法制委员会建议,将草案第三十二条第二款修改为:“水上搜寻救助现场出现严重危及救助方、遇险人员安全等情况,遇险人员拒绝接受救助时,现场指挥人员可以决定强制实施救助。”

七、关于法律责任

根据委员、财经委和专家的意见,法制委员会建议对法律责任部分作以下几方面的修改:第一,草案第四十条、第四十一条都是对水上搜救中心、有关部门、相关单位的工作人员在水上搜寻救助工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的违法行为的法律责任,予以合并;第二,在草案第四十条、第四十五条中增加追究刑事责任的内容,在草案第四十六条中增加给予治安管理处罚的内容;第三,将草案第四十三条和第四十四条合并作技术修改,并增加对不服从水上搜救中心或者现场指挥人员协调和指挥的行政处罚。

此外,还对草案作了部分文字、技术修改,并对有关条款的顺序作了相应调整。

法制委员会已按照上述修改意见,提出草案修改稿,建议经本次常委会会议审议后通过。

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长江三峡工程建设移民档案管理办法

国家档案局


长江三峡工程建设移民档案管理办法



(2000年4月21日发布施行)


第一章 总 则



第一条 为做好长江三峡工程建设移民档案的管理工作,实现移民档案管理工作的规范化,充分发挥移民档案在移民安置、库区稳定、社会经济发展中的作用,依据《中华人民共和国档案法》和《长江三峡工程建设移民条例》,结合移民工作的实际,制定本办法。

第二条 移民档案是指长江三峡工程建设中各级党政机关、移民管理机构、社会团体、企业事业单位,在三峡工程库区移民安置、城镇迁建、企业搬迁、对口支援、专业基础设施复建以及管理等各项工作中形成的对国家和社会具有保存和利用价值的各种文字、图表、声像、光盘等不同形式的历史记录。

第三条 移民档案工作是长江三峡工程建设移民工作的重要组成部分。移民档案是搞好移民工作的基础,是管理移民事务、维护社会稳定、发展库区经济和领导科学决策的重要依据。三峡工程库区各级党政机关、社会团体、企业事业单位应按照《中华人民共和国档案法》的规定,加强对移民档案工作的领导,将其纳入移民工作的统一组织、规划、管理,并给予必要的经费保障,确保移民档案的完整、准确、安全,以及科学管理和有效利用。

第四条 本办法适用于三峡工程建设移民档案管理工作。各有关移民管理机构、党政机关、社会团体、企业事业单位应依照本办法管理移民档案。


第二章 移民档案管理机构和职责

第五条 移民档案工作,由国家档案行政管理部门“统筹规划,组织协调,统一制度,监督和指导”,移民管理机构统一领导,实行分级管理,同时接受上级和同级档案行政管理部门的监督与指导。

第六条 三峡工程库区县以上各级移民管理机构,要建立移民档案工作部门并配备专职档案工作人员,其具体职责是:

(一)贯彻执行国家有关档案工作的方针、政策、法律、法规和规定;

(二)承担本单位移民档案工作的各项管理任务,制定本单位移民档案工作及其管理的各项规章制度,并对所属单位的移民档案工作进行监督和指导;

(三)收集、整理、分类、鉴定、编目、统计、保管本单位形成的移民档案,并按规定向有关地方国家综合档案馆移交;

(四)整理移民档案,编辑有关档案参考资料和参考工具;

(五)收集与移民档案有关的资料,开发利用档案信息,为移民工作提供优质服务;

(六)收集整理利用移民档案的信息,宣传利用移民档案所产生的经济和社会效益;

(七)对本单位及所属单位档案工作人员进行业务培训。

第七条 各级移民管理机构和档案行政管理部门,应加强与建委、国土、规划、城迁等部门的协调配合,督促建立健全新城规划区内的城迁档案和移民迁建项目档案。

第八条 各级移民管理机构和有关单位从事移民档案工作的人员,应当经过档案业务培训,具备档案专业知识和相关技能,并保持相对稳定。具有专业技术职称的档案工作人员,应根据国家有关规定享受专业技术管理人员的同等待遇。

第九条 三峡工程库区各级移民管理机构必须保证本部门档案工作所需经费,配置必要的库房、设备等。


第三章 归档与管理

第十条 移民档案是国家档案的重要组成部分,任何部门、单位和个人均不得以任何借口拒绝归档或者占为已有。移民档案的收集应完整、准确、及时。移民档案的收集、归档工作应列入移民管理工作程序和有关移民工作活动计划,同时列入各职能部门负责人的工作职责。

第十一条 移民档案的归档范围和保存期限按照国家有关规定并结合移民档案的实际确定。

第十二条 为了确保三峡工程库区长治久安,库区各县、市(州、区)移民管理机构应依据1992年三峡工程淹没实物数量调查统计,对被淹没的城乡移民,以户为单位分别建立搬迁安置户档案,乡、镇建立档案副本。

第十三条 三峡工程库区被淹没的城镇、机关、团体、企业事业等搬迁单位,以及被淹没的专业设施、文物古迹,由本单位建立移民档案,并严格执行国家档案局、国家计委颁发的《基本建设项目档案资料管理暂行规定》和国家档案局颁发的《城市建设档案的归属与流向暂行办法》。

第十四条 对于移民工作中形成的会计档案的管理,按照财政部、国家档案局颁发的《会计档案管理办法》执行,其保管期限可根据实际需要适当延长。

第十五条 三峡工程库区各级移民管理机构和有关单位,要提前作好被淹没区地形、地貌、建筑物、文物古迹等情况的照相、航拍和录像,并按规定交由档案部门保管。

第十六条 移民工作人员调动工作时,应当办理有关档案资料的清退、移交,否则,组织人事部门将不予办理调动手续。

第十七条 各级移民管理机构的档案部门,要不断提高档案管理的现代化水平,建立数据库,实现计算机管理,并积极做好移民档案的开发利用和编研工作,主动为移民安置和各项事业服务。

第十八条 对于已满保管期限的移民档案,要按照国家有关规定组织专门鉴定小组进行鉴定,对确无保存价值的档案,要登记造册,写出专门报告,报经本单位领导批准后方可销毁。未经鉴定和批准,不得销毁档案。

第十九条 各级移民管理机构的档案库房应当符合防盗、防火、防虫、防鼠、防潮、防尘、防光、防辐射、防高温、防有害气体的要求。用于档案的装具应符合国家有关标准和技术规范。


第四章 奖励与处罚

第二十条 凡有下列事迹之一的,由移民管理机构给予表彰和奖励。

(一)在移民档案的收集、整理或者开发利用方面做出显著成绩的。

(二)对移民档案的保护和现代化管理做出显著成绩的。

(三)同违反档案法律、法规的行为作斗争,表现突出的。

第二十一条 违反《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》,有下列行为之一的,由县以上人民政府的档案行政管理部门、移民管理机构对直接负责的主管人员或者其他直接责任人,根据情节轻重和危害程度给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

(一)将公务活动中形成的应当归档的移民文件、资料据为已有,拒绝交档案机构、档案工作人员归档的。

(二)不按有关规定向地方国家综合档案馆移交档案的。

(三)损毁、丢失或擅自销毁属于国家所有的移民档案的。

(四)涂改、伪造移民档案的。

(五)擅自提供、抄录或者公布有密级移民档案的。

(六)玩忽职守,造成移民档案损失的。


第五章 附 则

第二十二条 本办法由国务院三峡工程建设委员会移民开发局和国家档案局负责解释。

第二十三条 本办法自发布之日起施行。