构成要件论:罪刑法定与机能权衡/蔡桂生

作者:法律资料网 时间:2024-07-04 09:35:19   浏览:9449   来源:法律资料网
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  关键词: 构成要件;罪刑法定;机能性思考;古典和现代
  内容提要: 近代罪刑法定原则的确立,是社会转型和世俗化变革的产物 近现代构成要件论,则是罪刑法定思想的客观表现,是基于立法进行逻辑思考的成果构成要件及其符合性范畴构成了体系性地整理犯罪的可罚性条件的起始点;该范畴也同样承载着相应的社会机能期待和理论机能期待保障机能是该范畴所对应的、最为根本的社会机能,而违法推定机能则是该范畴最为基础的理论机能,构成要件是不法类型 根据我国的情况,应当在重视体系性思考、坚持古典王义构成要件论基本面的同时,辅助性地进行机能性思考,以处理现代社会的各种棘手问题。


 在刑法教义学研究中,构成要件这一范畴具有基石性作用。近现代以来的构成要件理论,起始于构成要件这一概念在刑法教义学中地位的确立。从时空上讲,这种构成要件理论离不开近现代欧陆法律世俗化这一背景。构成要件这一概念的产生,并不是自古存在的,也非某个人一时兴起之创造,而是欧陆历史演变的自然现象和必然结果。在我国,自晚清以来,近现代刑法学的产生和演变,主要取决于继受、发展欧陆的大陆法系刑法学,其中起到重要作用的有德国、日本刑法学和苏联刑法学。现代中国早已不是古典中国,而是传统和当代的结合,不是单纯的东方文化,而是东西方文化的融合。西方科学已经并且仍在转化为中国科学不可或缺的一部分。所以,讲德日和苏联刑法学中的概念演变,就是在讲世界刑法学中的概念演变,也就是在讲中国刑法学的概念演变。刑法学是没有国界的,[1]只有刑法规定才区分国界。只要在处理具体案例时,是适用本国法律解决本国案例,就是本国的学说和司法实践。构成要件便是这样一个没有国界的教义学范畴。对于这一范畴,我们可以在近现代法治发展进程这个背景中加以把握。具体而言,本文的思路是这样的:首先,构成要件的地位确立,离不开罪刑法定原则这一思想基础(第一部分)。在探讨了罪刑法定的历史背景后,我们关注的是构成要件论中的体系性思考和机能权衡(第二部分)。研究历史和外国的情况,都是为了处理我们当前面临的问题,因而,在本文第三、四部分,笔者基于罪刑法定原则对于我国刑法教义学发展的重要意义,专门研究了构成要件的类型性问题,并结合当代社会发展情况,在古典主义和现代主义的模式中进行了分析和选择。

  一、构成要件的地位确立

  从本质上讲,构成要件地位的确立,在法律史上,是罪刑法定(而非罪刑人定)思想在客观上的具体表现。尽管在公元纪年第二个千年之初,罪刑法定这一原则就在欧洲崭露头角,但其地位的确立,则离不开欧陆刑法从神权刑法向世俗刑法的转变,而这一转变的背后原因则是欧陆三十年战争(1618-1648年)后随着教会控制力之削弱而产生的政教分离。政教分离使得世俗国家的刑法只用于保障公民的自由,不再介人宗教控制的精神领域。[2]这构成了当时的历史时代背景。德国学者福利许(Frisch)曾经精准地描述了这一历史转变过程:[3]

  开始于15世纪、贯穿整个16世纪以及17世纪的前十年,对于欧洲绝大部分国家来说,是一个不安宁不稳定的时代。农民起义和劫掠团伙不断带给人们的是恐惧和灾难;加之当时统一的基督一天主信仰分裂以后,对抗纷争的不同教派之间持续不断的宗教战争,30年的战争中最终达到惨烈的极点。在这么一个不稳定、不安全、充满着惊风密雨、整个欧洲都遭受着蹂躏的时代,对于保护、安全和有序的制度产生强烈的需求,就是不难理解的了。而这种需求最终也只能依靠一种强有力的国家权力得以满足。但是经历战争之后仍不见分晓的信仰分歧也明显成了第二个问题:对于这种国家权力的合法性来说,依靠一种特定的神明或者信仰观念的宗教已经不再是合适的了。实现一种特定的信仰观念的主张,对于持不同信仰者来说,从以前的受约束者已经变成了精神压力和敏感刺激的言辞。因此,一个令人信服的、并且约束不同信仰的倡导者的国家合法性和国家权力就只能不依赖于上帝的信仰内容和信仰观念或者上帝的观察方式来获得。简而言之,所有各方所追求的是,保障一个安全、和平而有效益的共同生活,最终肯定也就满足了国家的合法性。主要是托马斯·霍布斯、胡果·格老秀斯和萨穆埃尔·普芬多夫这些人,把这种依赖于当时的时代情势的鲜明思想塑造成了一种国家的合法性、国家任务和授权的完整理念。从自由民的平等开始,国家对于公民来说是一种联合体,这个联合体应该保护个体公民符合共同意志的利益和权利,并且应该使得他享有其自由成为可能。因此,存在于神权国家的超验论推论和任务设置就应予以废弃。这样,国家就获得了世俗的合法性并只能局限于世俗的任务。刑法也受到这种有限任务的限制;仅仅违反宗教的行为方式的处罚根据和基础由此也就丧失了。

  可见,欧陆罪刑法定原则的确立是社会转型和世俗化变革的产物。我国社会自晚清以来,也出现了类似的现代化转型,但我国的现代化转型区别于欧陆社会转型之处在于:我国作为现代化的后发国家,表现的是一种所谓的应激型现代化;而欧陆作为现代化的先锋,其现代化具有一定的内生性。不过,随着世界现代化进程的深入发展,这两种现代化模式的差别已经大为缩小。倘若说晚清时期,我国还显然处于应激型现代化进程中,而至如今,现代化的社会需求已逐渐转向内生,今天的现代化动力更多地来源于社会内部。因此,我国也已经处于现代化转型深入发展期。

  就罪刑法定原则在我国的处境而言,有人曾对罪刑法定本土化进行了研究,并认为宪政的命运决定了罪刑法定在中国社会的命运。[4]应该说,这个判断是基本正确的。罪刑法定原则在刑法教义学上,主要是通过构成要件论加以体现的。由于我国正处于现代化转型过程中,贯彻罪刑法定原则正当其时,“因而与罪刑法定主义及人权保障机能相关联的构成要件论在我国具有理论意义和现实意义。”[5]现代刑法教义学中的构成要件论始于德国刑法学者恩斯特·贝林(Ernst Beling)的研究。[6]对此,或许有人以为,贝林的构成要件论产生在20世纪初,距离三十年战争已有三四百年时间,照这样推算,我国确立罪刑法定原则的时间还远未到来。其实,这种推算是机械的,没有注意到后发国家加速发展这一现象:我国已经用近两百年时间完成了西方国家四五百年才完成的现代化任务。

  对于我国刑法学所处的时代,我国学者陈兴良教授针对日本学者西原春夫教授批判构成要件论的观点有过合理论述:“如欲超越贝林,我们首先必须回到贝林,理解贝林,否则就没有超越而只有误解。即使今日贝林的构成要件论如西原春夫教授所言,已经成为‘悲哀的玩具’,我们也必须经历这需要玩具的犯罪论的童年时代。这就是说,我们必须从犯罪构成的歧路返回构成要件的原点,然后从问题的原点重装上阵。在这个意义上说,我国刑法学需要贝林构成要件论的启蒙。”[7]当然,我国是否真的准确地处于贝林的古典体系时代,而不是处于迈尔(M. E. Mayer)等人的新古典时代或其他犯罪论体系的时代,都可以讨论,但不应存在疑义的是:罪刑法定原则这一作为现代法治的铁则,是除了自圆其说这种逻辑标准以外衡量学说方案取舍的最重要标准。

  另外,需注意的是,在犯罪论体系中,贯彻罪刑法定不仅依赖构成要件这一范畴,犯罪成立的其他条件,也可以起到保障罪刑法定的作用。张明楷教授正确地指出:“无视法律所规定的容许性要件(阻却违法性的要件)而认定犯罪的做法(如将正当防卫认定为犯罪),依然违反了罪刑法定主义。再如,当责任年龄以14周岁为起点时,将年仅13周岁的人的杀人行为认定为犯罪(无视法定的责任阻却事由),也违反了罪刑法定主义。又如,对不具备客观处罚条件的行为科处刑罚,同样不符合罪刑法定主义。可见,为了保障罪刑法定主义的实现,认定犯罪必须在任何方面都具有法律的明文规定。”[8]当然,构成要件保障罪刑法定实现的机能得到了普遍认可并已广为人知。德国学者就这样写道,从罪刑法定原则中可直接推导出,仅当人的举止符合明确表述了受刑罚禁止或命令的行为的规定时,才可科以处罚。我们将这种对犯罪的描述称为构成要件。[9]

  二、构成要件论中的体系性和机能性思考

  本文所探讨的构成要件论,乃是大陆法系刑法教义学中作为犯罪成立首要条件的构成要件论。在刑法教义学研究中,犯罪论体系的研究占据着中心的位置,我国台湾学者许玉秀教授甚至说:“犯罪阶层体系可以算是刑法学发展史上的钻石,它是刑法学发展到一定程度的结晶。” [10]从实际意义上讲,采纳阶层式的犯罪论体系,乃是出于两点考虑:首先是要有逻辑,在前面的审查步骤中不得以后面才加以审查的东西作为前提;其次是要讲经济,要尽量避免进行多余的审查。[11]

  近一百年来犯罪论体系的演变,是以(不法)构成要件论的不断发展作为基础的。这一点,不仅在德国是这样,在日本也是如此。这种严谨精细的体系性研究,有时甚至发达到人们觉得它太发达的地步了。[12]但是,诚如我国学者所说:“对于刑法学这样一个关切公民生杀予夺的学科来说,过分精细之过错远远小于粗放之过错。因此,没有经历过精细的我国刑法学,是没有资格指责大陆法系刑法学过分精细的。” [13]体系性思考的成就便是刑法学的精细化或精致化,[14]而犯罪论体系的现代发展,一定程度上又是以(不法)构成要件论不断阐释作为前提的。在当代德国,自20世纪初以来,经过百年的发展,总论的框架性内容已臻于成熟,刑法教义学论争焦点多集中于细节处理和分则诠释,因而在教科书中刑法分则篇幅通常为刑法总则之两倍。退一步说,在相关的问题得以成熟的讨论之后,理性的人们便会自动地减少讨论,过度的讨论并不会也不能对现实产生多少影响。而在我国,由于现代化起步较晚,而且反复较多,故而,吸收消化德国在刑法总论基本问题上的既有合理成果,不仅经济,而且稳妥。

  (一)体系性思考

  1.现代构成要件论的产生是体系性思考的结果

  现代构成要件论的产生,在一定程序上,也是体系性思考的结果。由于19、20世纪之交,社会变动加剧,导致国家权力扩张,从而干预到公民权利。为了巩固罪刑法定的成果,需要对过分扩张的刑权力加以限制,这样在定罪过程中,提出体系上的新范畴以限制定罪处罚权就具有很重要的意义。这种新范畴必须符合逻辑准则,只有这样,它才有能力发展成为一个体系。正如普珀教授所说:“体系方法,本质上也就是一种逻辑的运用。随而,体系方法在很大程度上也承担在法学方法论中的命运。” [15]

  当然,在刑法中,这种体系新范畴的提出,也需要同时具备法律上的规定,这样才能依据法条借助逻辑而提出相应的范畴。例如1871年《德国刑法典》第59条规定:“若行为人实施可罚行为时没有认识到属于法定构成要件或提高处罚的情状的存在,则不得将该情状归属于他。”这样,法定的构成要件便是认识的对象,也就是说,是有罪责之认识所针对的对象,因而在这种对象当中便不得再有罪责。[16]这就使得作为认识客体的对象和认识主体的认识活动区分开来,而罪责乃是对这种认识活动的评价,它需要依附于这种认识,这也就使得法定的构成要件独立于罪责,此亦即后来人们说的认识错误的构成要件(Irrtumstatbestand)。质言之,构成要件及其理论在一定程度上也是立法的产物。

  现代的构成要件论的产生便是基于这样的社会背景和法律前提,当然,当代的构成要件论已经在很多方面修正了针对构成要件的这种认识。[17]但不管其具体构造怎样变化,构成要件符合性这个范畴因其产生之初就带有限制刑权力的旨向,故而,由它充当犯罪论体系中保障公民权利的象征就变得十分自然。德国学者马克森(Marxen)在研究了20世纪20、30年代德国反自由主义的刑法后写道:“构成要件符合性服务于保障制定法作为界分可罚和不可罚领域、界分国家权力领域和个人自由领域的界线。它要求:在更为客观的、尽量价值无涉的概念性审查中确定,是否在行为人的行为中可以找到法定构成要件的诸要素。放弃主观的审查标准以及较多价值评判性的审查标准,将使得清晰的界线成为可能,并将强化刑事制定法作为犯罪人以及非犯罪人的‘大宪章’的机能。凭借类推适用不利于行为人地扩张法定构成要件的做法,会与自由刑法的界分机能背道而驰。”[18]

  现代意义上的构成要件作为20世纪初新提出的概念,其实应该说是个包含了诸要素的新范畴,形成了体系性地整理犯罪的可罚性条件的起始点。在犯罪论体系发展过程中,经由构成要件符合性这个范畴,人们提出了许多新的犯罪审查方案和犯罪体系构造。新方案和新体系的提出及其互相竞争,所依靠的准则和方法即为逻辑。可以说,在整个20世纪,在德国居于统治地位的体系性方案,都具有这个特点。针对这些刑法体系性方案,许内曼(Schunemann)教授合理地论述道:“刑法体系被视为依照演绎逻辑之原则,从帝国刑法典所推导并整理出所有的可罚性条件与其彼此间的关系。根据这些可罚性条件及其彼此之关系,对于任何一个可想象之个案的可罚性问题都存有一个明确之答案,在必要时我们还可以透过进一步解释那些存在于整体体系中但并不完全清楚之规则,亦即透过体系中个别要素间之推导关系来得出答案。” [19]就体系性方案的必要性及其价值,他还进一步指出:[20]

  首先,学科中的个别认知必须相互纳入一个逻辑关系之中,才可以明白它们彼此在逻辑上是否可以互相包容或者不互相矛盾;

  其次,现有认知的秩序架构、规律,对反对见解的阐明,以及对现有知识随时依问题取向的处理,使得体系架构成为必要,而体系架构对任何学术发展都是不可或缺的;

  再次,放弃任何一个法学体系的建立,将意味着解决社会冲突,将停留在日常生活的领域和日常语言的体系架构内,并且因此随着于此所发现的各种见解、立场、争执、结论的多样化而改变。

  因而,刑法体系的价值在于,“它能直接导向正确的问题点,在于它能揭示所考虑的各种解决方案的后果,并且从而确保相关争论和解决方案的秩序化。” [21]“而建立相关争论与解决方案之间的秩序和脉络,并使它们更精确,是仅仅对社会冲突进行日常用语的描述和分析所无法达成的。” [22]显然,这些论述,已经相当充分地说明了以逻辑、推理为内容的体系性思考在法治国刑法理论中至关重要性。

  2.体系性思考亦应适度

  在社会变动加剧的时候,为了解决层出不穷的新问题,合目的性或政策性的思考也会兴起,也就是说,人们开始进行机能性的思考。但若这种合目的性或者机能性的做法超过一定限度,体系性的思考就应当针对这种现象提出对策,从而结束单纯应用机能性方案解决问题的做法。关于体系性思考,罗克辛教授很详细地指出了其相应的优点以及可能带来的危险。[23]希尔施( Hirsch)教授在考察上世纪下半叶德国刑法教义学的发展时指出:“恰似过多的教义学因为脱离了和法律生活现实的联系而使得思考缺乏成效,所以是有害的一样,过少的教义学则会给恣意开启方便之门从而丧失法治国的特性,也同样是有害的。” [24]普珀教授也指出对体系方法的期待应当适度:“曾经有好几个世纪长的时间,大家在法律问题的决定上极度高估了体系方法的功效;当人们最后承认体系方法并不能满足人们对它的过度期待时,这种方法便又同样地遭到极度的蔑视。” [25]在德国刑法教义学史上,“目的犯罪论体系的信徒与所谓因果犯罪论的信徒间曾经有过如同宗教战争般的激烈争执,这个争执一直持续到上个世纪60年代中期。这些犯罪理论,不外乎就是对于那些攸关可罚与否的个别法律问题,提出编排分类及其解决的体系设计。这些犯罪理论的体系设计中,每一种体系都主张自己是唯一正确的。但是当大家发现,我们从其中一个体系中也同样能够说明从另一个体系所得到的知识后,这个争议就在短短数年内平息,并且最终成为了泡影。” [26]

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印发《韶关市行政服务中心管理规定》的通知

广东省韶关市人民政府办公室 中共韶关市委办公室


印发《韶关市行政服务中心管理规定》的通知
(韶市办联[2003]46号)

市直有关单位:
经市委、市政府同意,现将《韶关市行政服务中心管理规定》印发给你们,请认真按照执行。

附:窗口单位名单、特派员单位名单


中共韶关市委办公室
韶关市人民政府办公室
2003年9月18日



韶关市行政服务中心管理规定

第一章 总则
第一条 为规范韶关市行政服务中心(以下简称行政服务中心)的运作,强化行政审批管理,优化我市投资环境,确保投资者得到高效便捷、热情周到的服务,制定本规定。
第二条 行政服务中心是韶关市人民政府派出的综合行政事务的管理服务机构,由中心管理机构和服务单位组成。
中心管理机构由省、市机构编制部门批准成立,代表韶关市人民政府行使行政服务中心的管理职责,协调和督导各服务单位的工作。
在行政服务中心设置办事窗口的行政事业单位、经营服务单位和按规定定期在行政服务中心联合办公的特派员单位统称服务单位。
第三条 市政府根据投资项目涉及到的前置审批、证照办理、经营服务等业务办理的需要,确定进入行政服务中心的窗口单位和业务内容。
第四条 窗口单位业务实行单轨运行模式。派出单位在行政服务中心设置窗口后,确定的相应业务范围和所涉及到的各项规费,必须在行政服务中心统一办理,原单位不得重复受理和收费。
第五条 行政服务中心实行“一站式审批、一条龙服务、一个口子收费”的运行机制,对进入行政服务中心办理的投资报批事项,做到“一个口入,一个口出”。
第六条 本规定适用于行政服务中心的管理机构和服务单位。

第二章 服务承诺制度
第七条 行政服务中心实行社会服务承诺制度。
第八条 行政服务中心的机构设置、职能范围,各服务单位的服务范围、服务项目、承诺时限、办事程序、收费项目、收费依据和收费标准应通过统一的形式公开,接受群众的监督。
第九条 对于经营条件具备、申报材料齐全的投资项目,其办结的总体承诺期限规定如下:
(一)一般非生产性企业在7个工作日内办妥营业执照、法人代码证书、税务登记、印章等开业所需的全部证照手续。
(二)一般生产性企业在10个工作日内办妥营业执照、法人代码证书、税务登记、印章等开业所需的全部证照手续。
(三)须上报省或国家有关部门审批的项目,由受理窗口工作人员向投资者说明原因,告知报批的时间,并负责送审办理。窗口工作小组从收到上级批复件的当天起计算承诺时限。
(四)各服务单位具体相关业务的办结时限在上述相应的规定时限内,由各单位自行提出,经行政服务中心核准确定。
第十条 各服务单位必须在遵守第三章有关原则的前提下,严格执行限时承诺制度,在规定的承诺时限内办妥一切审批手续。
第十一条 行政服务中心主动为投资者提供投资政策和产业政策的咨询服务,并严格按照市委市政府的有关规定,为投资者协调落实各项优惠政策。
第十二条 行政服务中心开设畅通的投诉渠道,设置意见箱,向社会公开投诉电话,接受社会的监督。对于反映不履行承诺制度或有关工作作风方面的投诉,必须在15个工作日内答复投诉者。

第三章 项目办理原则
第十三条 凡进入行政服务中心审批的事项,各窗口工作人员应按照“五件制”分类管理原则,进行规范管理。
(一)即办件:办理程序相对简便,可当场办结的一般性的申报事项归属“即办件”。对即办件实行即收即办。
(二)承诺件:需经审核、论证、公告、听证、现场踏勘等办事程序或需报省、国家级部门审批、核准、备案的申请事项归属“承诺件”。对承诺件,由窗口工作人员向申请人出具《承诺件通知书》,并在承诺时限内办结。
(三)联办件:涉及2个以上部门审批的项目,如基建项目、房地产项目、城市公用事业项目、企业注册登记项目、外商投资项目、技术改造及其它有关工业项目等归属“联办件”。对联办件,由行政服务中心组织有关窗口单位进行联合审批和同步办理。
(四)退办件:国家明令禁止的以及不符合国家、省、市有关政策规定的申报事项,归属“退办件”,由受理窗口工作人员向申报人书面说明退回的理由。
(五)补办件:符合国家、省、市有关产业政策,但因申报人提交的材料不齐全,需补充材料才能办理的事项归属“补办件”。对补办件,由受理的窗口工作人员一次性明确告知申报人所需补充的材料。待材料补齐后,由原受理的窗口按程序办理。办事时限从申报人补齐材料之日起计算。
第十四条 各窗口工作人员根据申报事项的分类管理情况,按照“五制”办理原则进行办理。
(一)直接办理制:即办件由窗口工作人员即收即办,当场办结。
(二)承诺办理制:承诺件由窗口工作人员向申报人发出《承诺件通知书》或《上报件通知书》,并尽快组织人员审核、论证、听证、公告、现场踏勘或组织上报。属本市权限的审批事项必须在承诺时限内办结;需上报审批的申请事项,应从收到上级批复件起,在承诺时限内完成在本市的办理程序。申报人按承诺时限,凭《承诺件通知书》或《上报件通知书》到原受理窗口查询办理结果和领件。如对办理结果有异议的,可要求受理窗口说明理由;如不满意,可向行政服务中心管理机构投诉。双休日或法定节假日,以及上级审批时间不计入承诺时限。
(三)联合办理制:联办件由行政服务中心业务受理处进行登记、受理,向申报人发出《联办件通知书》。业务受理处根据项目内容组织有关服务单位到现场踏勘,进行联合会审,整理联合审批会议纪要。各服务单位必须在承诺时限内根据联合审批会议纪要同步进行办理,不得随意延长办结时间。行政服务中心负责督查各有关单位办结情况。
(四)协助办理制:凡需上报审批的申请事项,由主办单位负责组织上报。窗口工作人员对申报材料预审后,发出《上报件通知书》,一次性告知上报所必备的申报资料,以及上级审批可能需要的时间,并主动与上级部门联系,协助办理。
(五)明确答复制:对于退办件,窗口工作人员对申报材料预审后,如能当场认定为不予办理的事项,应即时认定,向申报人做出明确答复,并出具《退办件通知书》;如申报事项的内容较为复杂,无法当场决定的,可按“承诺办理制”办法处理,先向申报人出具《承诺件通知书》,在承诺时限内会同有关人员共同审议,如确定为不予办理的,出具《退办件通知书》。申办人在承诺时限内凭《承诺件通知书》到原受理窗口查询办理情况。
第十五条 对需进行联合审批的项目实行同步办理原则。
(一)同步办理是指行政服务中心组织有关服务单位共同对投资项目进行研究和审定,确认其是否符合国家投资政策,项目选址是否符合城市规划和环保、消防的要求等。
(二)行政服务中心根据项目的情况确定投资项目的审批所涉及的有关部门。
(三)实行限时办结。经联合审批通过的投资项目,由各有关服务单位在公开承诺时限内,或按联审要求的时间,办妥有关手续和批件。
(四)同步办理程序。
1、项目受理:投资者在行政服务中心业务受理处领取和填写《拟投资项目申报登记表》,并附上投资项目审批所必备的材料交业务受理处。
2、进入受理程序:业务受理处开具《联办件通知书》给投资者,并将相关材料分发给有关服务单位。
3、联合勘察现场:由行政服务中心组织规划、国土、环保、消防、工商等有关单位一起到项目申报场地进行勘察。
4、确定联审部门:业务受理处视项目需要拟定参加联审的单位,召集相关服务单位开协调会,并请投资者到会作项目情况介绍。
5、召开联审会议:由行政服务中心领导负责主持会议,各参审服务单位根据申报的项目、场地勘察情况等资料,进行可行性分析、研究,当场确定联审意见。行政服务中心整理并印发会议纪要。
6、同步办理:各有关服务单位根据联审会议纪要的要求,在规定的承诺时限内同步办理审批业务,并将批件集中到业务受理处。
7、批件领取:业务受理处根据有关收费标准,通知投资者到行政服务中心收费窗口一次性缴纳有关规费,凭收费发票和《联办件通知书》到业务受理处领取批件。
第十六条 对需紧急办理的投资项目,经行政服务中心主任批准后,可按特事特办原则办理。
(一)特事特办项目范围:涉及对我市经济和社会事务产生重大影响的、经论证的各类投资项目;批办时间特别紧急的各类投资项目;市委、市政府交办的需快速审批的事项。
(二)成立特事特办协调小组。行政服务中心组织有关服务单位负责人组成“特事特办协调小组”,落实各项审批事项。
(三)即收即办。需特事特办的业务不受承诺时限限制,相关服务单位必须即收即办,需要由部门领导批准的项目,由窗口工作人员或特派员快速传递,并督促快速办结。
(四)对于资料不齐备的特事特办项目,经行政服务中心主任签字同意后,各有关单位采取先出批准件,后补办手续的措施快速办理。行政服务中心业务科负责跟踪督促投资者尽快补齐资料。
(五)检查督办。行政服务中心业务受理处必须加强对批件办理情况的跟踪和督办,对于逾期未办理的要及时查明原因,协调督促尽快办好。

第四章 审批授权和专用章管理
第十七条 窗口单位应以书面形式授予其窗口工作小组相应的行政审批权。
第十八条 各窗口工作小组组长在职责权限范围内全权审批常规性业务,超常规业务由窗口工作人员带回原单位按程序审批,但须在承诺时限内审批完毕,并带回窗口交给投资者。
第十九条 市统一刊刻“行政审批专用章”,其使用与管理办法如下:
(一)窗口单位根据工作需要,授权窗口工作小组使用行政审批专用章。
(二)行政审批专用章仅适用于市内终审项目的审批。对发往市内的审批批文,行政审批专用章与该窗口单位的行政印章具有同等效力。
(三)凡发往市外或上报的,需签署派出单位意见或盖章的审批批文,各派出单位应即到即办,见章盖章。
(四)窗口单位需加强对行政审批专用章的管理,承担相应的责任。

第五章 “一个口子收费”原则
第二十条 行政服务中心按照“一个口子收费”原则,实行“收支两条线”管理,设立收费窗口,统一开票,集中收费。
第二十一条 各窗口单位必须严格执行政府公布的各项收费项目和标准,凡未经物价部门核准的收费项目,一律不准收取,更不允许擅自增加项目和提高收费标准。各项收费项目、收费标准、收费依据必须公开上墙,接受群众的监督。
第二十二条 凡涉及市委、市政府出台的招商引资优惠政策中的各项行政事业性规费或经营服务性收费的减免或优惠,经行政服务中心认定后,各有关单位或部门必须依照规定办理。
第二十三条 凡窗口单位和特派员单位在行政服务中心办理业务所涉及到的各项规费,必须在行政服务中心缴交,原单位不得重复设置和收费。其他经营服务单位在业务上不受单轨制约束,但在中心办理的业务必须在中心的收费窗口缴费。
第二十四条 办理单项业务涉及到的行政事业性规费和经营服务性收费,由各窗口工作小组或特派员单位根据规定开具缴费通知书,申报人持通知书到行政服务中心收费窗口缴款后,凭收费发票到相应窗口领取证照批件;联审项目涉及到多个单位收取行政事业性规费和经营服务性收费的,由各有关窗口工作小组开出缴费通知书,交业务受理处汇总后,通知申报人一次性到收费窗口缴交。

第六章 投资项目跟踪服务责任制
第二十五条 行政服务中心按照“一条龙服务”的原则,实行投资项目跟踪服务责任制。
(一)协助投资者办理开业所需的全部证照手续和其他行政审批手续。
(二)为企业协调落实市委、市政府制定的各项优惠政策。
(三)做好投资企业的后续服务工作,协助企业解决在生产经营过程中遇到的困难和问题。
第二十六条 行政服务中心要把投资项目跟踪服务的落实情况作为主要考核标准,并依此对中心工作人员、窗口工作人员和特派员进行年度考评;对服务单位责任制落实情况进行考核,同时通报考评和考核情况。

第七章 服务单位工作人员的管理
第二十七条 窗口工作小组实行原单位和行政服务中心双重管理原则。
(一)窗口工作人员的具体业务管理、工资、奖金、福利等由原单位负责,日常管理由行政服务中心负责。
(二)各单位应选派思想素质好、责任心强、业务精的干部到窗口工作小组工作。原单位还必须指定一名主管领导负责其窗口工作小组的工作。所有派出人员必须报行政服务中心认定。派出的工作人员要相对固定,在行政服务中心的连续工作时间应保持一年以上。
(三)窗口工作人员必须认真遵守行政服务中心制定的各项规章制度,履行岗位职责。
(四)窗口工作小组实行组长负责制。组长由原单位任命,负责组织本窗口的各项工作。
第二十八条 特派员单位不在行政服务中心设立专门的办事窗口,但必须按规定定期在行政服务中心集中办公,接受行政服务中心的管理,执行有关的规章制度,履行相应的职责,参加联审会议、例会。
(一)特派员单位必须指定2名以上工作人员(其中一名必须是业务科室的负责人),作为与行政服务中心联络办公的特派员。同时还必须指定一名主管领导负责本单位的特派员工作。
(二)特派员必须随时与中心保持联络,受理相关业务,并在承诺时限内办结,再送回行政服务中心交投资者。
第二十九条 服务单位因特殊情况需临时派员顶替或人员调整,须经行政服务中心领导同意后方可进行。对于不能胜任工作或有违法违纪行为的工作人员,原单位必须应行政服务中心的要求及时调整。
第三十条 与投资项目关系密切的垄断性经营企业和中介服务机构,应按市政府的要求进驻行政服务中心,设立经营服务性事务的办事窗口,为投资者提供相关服务。
(一)经营服务性窗口的工作人员由原单位指定,报行政服务中心备案,并遵照有关规章制度进行管理。
(二)经营服务性窗口按市场原则向投资者提供有偿服务,其运作模式应依照行政服务中心的“一个口子收费,一条龙服务”的原则进行。

第八章 考核与奖惩
第三十一条 行政服务中心实行服务效能考核制度,考核重点是窗口单位工作人员的服务态度、办事效率和办事效果。行政服务中心定期向派出单位通报其派出人员工作实绩的考核情况。
考核情况作为窗口单位评优、评先的主要考评依据。对服务好、成绩突出的窗口和个人,给予表彰奖励;对服务态度差、工作不到位,多次被投诉的窗口和个人,取消其当年评优、评先的资格;个别影响恶劣的窗口或个人,造成投资者损失或投资项目流失的,将追究个人、窗口以及单位主管领导的责任。
第三十二条 行政服务中心实行考评与奖惩相结合的制度。
(一)行政服务中心按照考核奖惩办法对窗口工作小组和工作人员进行年终综合考评。窗口工作小组的工作实绩纳入窗口单位的年度目标管理的考核范围,窗口工作人员的考评等次作为其本人在原单位的年度考评结果,考评结果报人事局备案和原单位存档。
(二)对窗口工作人员和特派员的奖励、晋升、提拔,原单位应以行政服务中心的意见作为主要考评依据。
(三)经营服务性窗口的工作人员的奖惩,原单位应以行政服务中心的考核意见为依据。
第三十三条 行政服务中心实行严格的考勤制度。各窗口工作小组须遵守行政服务中心的作息时间,确保人员和业务双到位。
第三十四条 行政服务中心实行派出单位回执制度。窗口工作人员因事需离开行政服务中心回原单位的,应向组长请假,并到行政服务中心填写回执单。事后由原单位的主管领导在回执单上签名,再带回行政服务中心备案销假。对于未办理回执手续擅自外出者,按违反考勤制度处理。

第九章 附则
第三十五条 各部门原颁布的文件与本规定有不相符的,以本规定为准。
第三十六条 本规定由市人民政府办公室负责解释。
第三十七条 本规定自公布之日起执行。


附:
窗口单位名单

1、经济贸易局 2、对外贸易经济合作局
3、发展计划局 4、工商局
5、城乡规划局 6、卫生局
7、建设局 8、环境保护局
9、国土资源局 10、消防局
11、公用事业局 12、质量技术监督局
13、劳动与社会保障局 14、国家税务局
15、地方税务局 16、物价局
17、人防办 18、气象局
19、电信局 20、广电集团韶关分公司
21、中一会计师事务所 22、韶厦审图公司
23、中国铁通韶关分公司

特派员单位名单

1、财政局 2、林业局 3、交通局
4、外汇管理局 5、旅游局 6、水利局
7、农业局 8、监察局 9、计划生育局
10、科技信息局 11、外事侨务局 12、广播电视局
13、公路局 14、文化局 15、公安局
16、司法局 17、建设工程交易中心
18、韶关出入境检验检疫局 19、韶关药品监督管理局
20、韶关海关



国务院办公厅转发农业部关于当前调整农业生产结构若干意见的通知

国务院办公厅


国务院办公厅转发农业部关于当前调整农业生产结构若干意见的通知
国务院办公厅



各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
农业部《关于当前调整农业生产结构的若干意见》,已经国务院同意,现转发给你们,请结合本地区、本部门的实际,认真贯彻执行。


(农业部 一九九九年六月二十四日)


经过20年的改革和发展,我国农业和农村经济进入了一个新的发展阶段。农产品供给由长期短缺变为总量基本平衡、丰年有余,农业的发展由资源约束转为资源与市场双重约束,农业由解决温饱的需要转向适应进入小康的需要,人们对农产品的品种和质量有了更高的要求。面对这一
新的形势,我国农业生产结构性矛盾日益突出,农产品品种不够丰富,优质农产品相对不足,不能满足市场对农产品优质化和多样化的需求;一些大宗低质农产品销售不畅,大量积压,而农民仍在继续大量生产;农业区域性结构雷同,地区比较优势未能得到充分发挥。这些问题,不仅造成
农产品“卖难”和农业比较效益下降,不同程度地造成一些社会浪费,增加财政负担,而且影响我国农产品竞争力和农民收入的提高,不利于农业生产的长远发展。
在当前农业发展的重要转折时期,必须进一步贯彻落实党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》精神,抓住主要农产品供应比较充裕的有利时机,大力调整农业生产结构,把农业的发展切实转到以提高质量和效益为中心的轨道上来。实现这一转
变,将为农业和农村经济发展开拓新的领域,为农民增收开辟新的来源,使农业和农村经济在新的台阶上继续保持旺盛的发展活力。这将对扩大内需,开拓国内外市场,促进国民经济持续、快速、健康发展具有重要意义。为此,对当前调整农业生产结构提出以下意见。
一、调整农业生产结构的指导思想和原则
当前调整农业生产结构总的指导思想是,在继续改善农业生产条件,稳定提高农业综合生产能力的前提下,适应农业发展新阶段的要求,面向国内外市场,依靠科技进步,着力改善农产品的品种和质量,发挥区域比较优势,大力发展高产优质高效农业,变粗放经营为集约经营,提高农
业的综合效益。
调整农业生产结构是一项复杂的系统工程和渐进过程,必须按自然规律和经济规律办事,科学规划,统筹安排。调整农业生产结构应坚持的原则是:
(一)坚持以市场为导向。要立足本地市场,面向全国,考虑国际,适应内外贸易发展的需要。既要适应农产品市场的现实需要,又要研究和预测潜在的、未来的市场需求趋势,满足社会对农产品的数量以及多样化、多层次、优质化和动态发展的需求。
(二)坚持发挥区域比较优势。要因地制宜,发挥资源、经济、市场、技术等方面的区域比较优势,发展本地优势农产品,逐步形成具有区域特色的农业主导产品和支柱产业。
(三)坚持提高农业综合生产能力。继续大力开展农田水利等农业基础设施建设,不断改善农业生产的基本条件和提高农业综合生产能力。严格保护耕地、林地、草地和水资源,防治水土流失。不适宜耕作的耕地实行退耕还林、还草、还湖。保护生态环境,实行可持续发展。
(四)坚持依靠科技进步。调整结构要坚持科技先行,通过品种改良和新品种开发、农业先进实用技术推广普及和高新技术应用,加速我国农产品品种的更新换代,提高农业技术装备水平,推进农业增长方式转变,加快农业现代化建设步伐。
(五)坚持运用经济手段。要正确处理政府引导和发挥市场机制作用的关系,政府根据市场供求变化,运用价格、财税、信贷等经济杠杆,通过调整产业政策和发布信息等手段,适时进行宏观调控,引导农民生产适销对路产品,促进总量平衡。
(六)坚持尊重农民的意愿和生产经营自主权。要稳定党在农村的基本政策,切实尊重、依法保护农户自主经营、自负盈亏的生产经营主体地位,保护农民的生产积极性,把调整农业生产结构的自主权真正交给农民。各级政府要加强信息引导和示范指导,严禁行政干预、强迫命令和搞
“一刀切”。
二、农业生产结构的调整重点
(一)种植业。
种植业要坚持产量、质量、结构、效益的统一,改良品种,提高质量。特别要增加适销对路产品的生产,大力发展优质作物品种,建立优质农产品基地,提高种植业生产的经济效益。
调整种植业生产格局,逐步形成粮食作物、经济作物和饲料作物的合理结构。要适当调整种植业区域结构,沿海经济发达地区和大中城市郊区积极发展国内外市场需要的高价值经济作物,适当减少粮食种植面积。粮食作物要着力优化品种结构,提高质量。经济作物要合理调整区域布局
,充分发挥地区优势,着力提高品质和价值,逐步形成专业化、规模化、集约化的产业带、产业区。适应大力发展养殖业的需要,积极发展优质饲料作物生产。
粮食作物中,要压缩与市场需求不相适应和品质差的品种,引导和鼓励农民增加市场适销的优质粮食生产。调减南方早籼稻面积,稳定中稻、一季稻和晚稻面积,重点发展优质稻。稳定发展北方冬小麦生产,适当调减南方冬小麦面积,大力发展加工专用小麦,改良东北地区春小麦品质
。提高玉米品质,重点发展优质饲用玉米生产,配合加工需要发展高淀粉、高含油等玉米品种的生产,适度扩大南方地区玉米面积。扩大优良品种和高质量的大豆面积。稳定薯类面积,积极发展名特优杂粮生产。
经济作物中,要下决心调减棉花种植面积和总产量,改变棉花严重供大于求的状况。控制新疆棉区的发展,进一步减少长江流域棉区面积,大力压缩黄河流域棉区面积。优化区域内棉田结构,稳定集中连片高产优质棉田,调减低产分散棉田,开发高效棉田。提高棉花质量,重点发展可
纺性强、适应市场需求的棉花品种。适当发展油料生产,大力发展“双低”油菜生产,稳定花生种植面积。控制糖料种植面积,提高单产和品质,向适宜种植地区集中,压缩低产、分散的糖料种植面积。水果、瓜菜、特产品等其他经济作物也要按照市场供求情况适时调整生产结构,积极鼓
励和引导农民发展高价值经济作物,不断拓宽生产新领域。
(二)畜牧业。
畜牧业是实现农产品转化增值,促进种植业、带动农副产品加工业的重要环节,要大力发展,使其成为一个大产业。尤其是粮食主产区,要通过发展畜牧业,把粮食主产区同时建成畜产品主产区。东部地区和大城市郊区要大力发展规模生产,推进畜牧业的集约化、产业化经营,加快实
现畜牧业现代化。中西部地区要实现养殖方式的突破,努力降低生产成本,提高生产效率和经济效益。草原牧区要加强草场改良,建立优质饲草基地,提高单位面积载畜量,努力恢复草原植被,改善草原生态环境。畜牧业生产要大力改良畜禽品种,完善畜牧兽医体系,提高饲养技术和疫病
防治水平。大力发展饲料工业,优先发展饲料添加剂,提高配合饲料入户率。要按照国际市场要求,提高动物卫生质量标准,以利于扩大出口。
适应市场需要,大力调整畜牧业品种结构。加快生猪品种改良,优化猪群结构,大力发展适应市场需求的优良品种。大力发展肉牛生产,积极发展城市郊区奶牛业,加快发展乳品生产和加工。保持羊的适度发展规模。加快肉用羊品种改良,大力发展优质细毛羊生产。稳定绒山羊数量,
改进羊绒品质。加快优质肉鸡和水禽生产。
(三)渔业。
加快发展水产养殖业,保护和合理开发滩涂、水面等宜渔资源,加速品种更新换代,发展名特优新品种养殖。调整养殖模式,重点发展高效生态型水产养殖业,积极发展高科技工厂化养殖,因地制宜地发展水库和稻田养殖。稳定近海捕捞,加强保护近海渔业资源,完善休渔制度,严格
控制捕捞强度,减少捕捞量。大力发展远洋渔业,不断扩大国外作业海域,加强国际渔业合作。大力发展水产品的精加工、深加工和综合利用,重点抓好大宗水产品的保质和低值水产品的深加工,提高水产品质量和附加值。
三、促进农业生产结构调整的政策措施
(一)完善农产品价格形成机制,继续执行有关税收优惠政策。
完善粮食等主要农产品主要由市场形成价格的机制,实行优质优价政策,进一步拉开品种、质量差价,实行合理的等级、季节、地区差价。促进生产者按照市场需要加快结构调整的步伐,提高粮食等主要农产品的质量和效益。完善相应的质量检测手段,逐步改变混收混储混销的做法,
实现粮食等主要农产品的分级分类管理。对南方早籼稻、东北春小麦和南方冬小麦中的一些品质差、不适应市场需求的品种,今年要大幅度地调低保护价的价格,从2000年新粮上市起退出保护价收购范围。棉花收购价格、销售价格主要由市场形成,国家不再作统一规定。
进一步规范养殖业生产税费管理,坚决制止违反现行税收法规及国务院有关规定向农民乱收、摊派生猪税费的现象。继续执行对现行的饲料产品免征增值税和进口环节增值税的政策。继续执行对远洋渔业企业在公海或按照有关协议规定在国外海域捕获并运回国内销售的自捕水产品及其
加工制品,不征收关税和进口环节增值税、免征农业特产税的政策。认真执行开发利用宜渔资源等发展渔业的有关政策。
(二)大力推动农业科技进步。
切实加强优质农作物、畜禽及水产品品种的研究、开发和推广工作,把全面提高农产品质量作为农业科技工作的一项重要任务来抓。发展优质品种,首先要按科学规律办事,严格选种,认真引试,逐步推广;其次要考虑到农民的实际接受能力,切实做好政策宣传和技术扶持工作。认真
抓好“种子工程”和养殖业良种工程建设,开发和推广一批种养业优良品种,大力推广一批能够提高农产品质量的先进实用生产技术。加强农产品贮藏、运输、加工、销售等各环节技术的研究和推广,降低农产品生产成本。加强农业的国际交流与技术合作,积极引进国外先进技术。
继续深化农业科教体制改革,鼓励农业科技人员深入生产第一线。继续依法加强农技推广体系建设,在地方机构改革中要稳定农技推广队伍;充分发挥各级各类农业院校和科研单位的作用,大力开展农技人员培训,提高队伍素质。加强职业教育和技术培训,努力提高农民素质。
(三)加强优质农产品商品基地建设和加工转化。
加强优质、专用粮棉油生产基地、绿色食品生产基地、出口创汇基地建设。加大旱作节水农业示范基地、种植业和养殖业结构调整示范基地建设力度。
以市场为导向,大力发展农产品加工业特别是精深加工业,提高农产品附加值,适应新的消费需求。加快对现有农产品加工企业的技术改造,鼓励采用高新技术和先进工艺,提高加工能力和产品档次。乡镇企业、农垦企业、农办企业和各类合作经济组织要适应市场需求,发展农产品加
工、储藏、保鲜、运销业。鼓励和允许大型农业产业化龙头企业和大型饲料生产企业到主产区建立生产基地,与农民签订合同,建立联合经营、风险共担的利益共同体,实行产加销一体化经营,加大农产品加工转化力度。
(四)加强农产品市场体系建设。
要通过深化农产品流通体制改革,搞活农产品流通,解决好农产品生产与市场脱节、销售不畅的问题。
统一规划,合理布局,完善配套设施,提高农产品市场体系建设和管理水平。当前尤其要加强产地批发市场建设,进一步完善销地批发市场。加强农产品储运、加工、分级分类、包装及信息服务等市场配套设施建设。
规范批发市场,积极培育代理商、批发商等中介组织,改进交易方式,逐步向公开竞价拍卖、样品交易等方式过渡。有条件的地方,要发展生产基地与连锁经营、配送中心等结合的新型流通方式,拓宽农民进入市场和农产品流通渠道。进一步推广“绿色通道”的做法,清除各种关卡和
乱收费、乱罚款现象,保证农产品特别是鲜活产品的运销畅通。
努力开拓国际市场,进一步完善农产品出口政策,鼓励具有国际比较优势的蔬菜、茶叶、蚕丝、食用菌等农产品出口。加强对棉花、食用油、食糖、羊毛、天然橡胶等产品的进口管理,严厉打击走私,保护国内生产。
(五)发展农民合作经济组织。
大力开拓农产品市场,鼓励和支持农民组织起来进入流通领域。发展专业协会、产销服务队等多种形式的农民专业合作经济组织,逐步建立以农民及其合作经济组织为主体的农业社会化服务体系。在农民自愿的基础上,引导和支持乡村集体经济组织开展农产品销售、生产资料统一供应
、农业科技推广等服务。制定农民专业合作经济组织规章制度,规范运作行为,保障合法权益。要大力发展和规范农民经纪人队伍。农村供销合作社和信用合作社要按照合作制的原则,真正办成农民自己的合作经济组织。
(六)加强信息体系建设。
制定和实施农村经济信息体系建设与信息服务规划,加大信息基础设施建设力度。尽快建立和完善国家与地方农业信息网络,逐步建立健全县级农村经济综合信息服务体系,进一步扩大和完善农产品市场信息网,形成从中央到地方适应农业市场化要求的现代化信息传播系统。要因地制
宜,采取多种形式向农民及时传播市场供求信息。加强信息预测、收集、发布活动;依托县以下农业部门和供销合作社及其他农民合作经济组织开展信息服务。实施“电波入户”工程,充分利用县级电台、电视台,播放农村实用技术和当地大宗农产品产销与价格信息。
(七)加强农业标准体系建设和质量监督管理。
加快农业质量标准的制定和修订进度,尽快完成主要农产品的国家标准和行业标准的制定。用标准化手段促进农产品质量、效益的提高,发展农业产业化经营,建设农业标准化示范区。开发优质农产品要树立品牌意识,创建一批名牌产品。建立健全国家、行业、地方农业质量监测体系
,完善监测手段,加强对农产品、农业生产资料的质量检测和农业生态环境的监测。加强农业质量技术队伍建设,建立和完善法规体系。开展农产品质量认证工作。加大农产品质量和农业生产资料质量、计量的执法力度,严厉打击制售假冒伪劣种子、种苗、种畜和其他农业生产资料的行为

(八)加大资金投入。
各级政府和有关部门要按照事权划分的原则,加大对调整农业生产结构的投入力度。国家各项农业建设资金,要调整投向和建设重点,积极扶持优质高产高效农产品生产和加工转化。加快农业利用外资步伐。
金融机构要根据调整农业生产结构的要求合理调整贷款结构,适当增加农业贷款总量。农村信用社要坚持以农户为主要服务对象,支持农户调整农产品的生产结构。农业银行要对从事优质农产品生产、加工、储藏、保鲜、运销的农业企业和农民合作经济组织加大支持力度,选择一批管
理水平高、市场开拓能力强、经济效益好、能带动农户开展大规模结构调整的农业产业化企业和饲料生产企业,予以重点支持。贷款利率可在规定范围内适当浮动,拓展多种担保方式。对附加值高、技术含量较高、经济效益较好、企业信誉等级高的农业产业化龙头企业要适当扩大授信额度

四、切实加强领导
各级政府和有关部门要适应农业发展新阶段的要求,抓住机遇,把调整农业生产结构作为一件大事,列入议事日程,加强领导,转变职能,改变催收催种的老办法,把工作重心切实转移到为调整农业生产结构提供指导和服务上来。各地要从实际出发,采取有效措施,尽快制定规划,提
出调整方案和实施意见,落实具体政策措施,通过政策引导、信息服务、技术示范等办法,切实加强对调整农业生产结构的指导。
各有关部门要各司其职,加强配合,协调行动。农业、畜牧、渔业、农垦和供销合作社等行业主管部门要按照各自职能分工,明确责任,加强对行业结构调整的指导。计划、财政、税务、工商、海关、银行、新闻和电力等有关部门都要积极支持调整农业生产结构,保证农业生产结构调
整工作的顺利进行。
关于调整农业生产结构的具体方案和调整农业生产结构的重点推广技术,由我部另行发布。



1999年7月29日