对于如何进一步发展和完善中国的国家结构形式,俄罗斯联邦制改革中的经验得失,或许能够对理解和解决中国的类似或者相关问题提供有益的借鉴

　　王圭宇

　　俄罗斯的联邦制,首先指向一种宪法上所确认的基本制度安排,用以描述作为国家结构形式的中央和地方之间的法律关系,主要涉及联邦中央(中央政府)与联邦主体(地方政府)之间的(政治)权力关系。其次,它还指向一种基本制度安排背后的价值和理念,包括分权、制衡、妥协、交涉与合作,而这些价值和理念又与俄罗斯宪法上的其他制度安排相结合,共同塑造着俄罗斯宪政制度的基本样貌。俄罗斯的联邦制改革,事关联邦中央与联邦主体之间的互动,关系到中央权威与地方自治之间的平衡；而俄罗斯政治体制改革过程中所面临的很多难题,在很大程度上都源自于其联邦制本身所存在的困境。

　　1917年11月7日,以列宁为首的布尔什维克党领导俄国人民发动了“十月革命”并取得胜利,由此创建了世界上第一个社会主义国家。1918年7月10日,第五次全俄苏维埃代表大会审议通过了1918年苏俄宪法。它首次从法律层面上确认了一种特殊形式的联邦制。在这种联邦制下,只有自治州联盟是俄罗斯联邦的主体,其他地区(如边疆区、州、省、专区等)则被视为单一制的组成部分。1918年苏俄宪法确认的联邦制,是俄罗斯“联邦制”的肇端。自此之后,俄罗斯在其历史发展的各个时期一直都实行联邦制。需要指出的是,苏俄之所以采行联邦制,是为了解决当时的民族问题,是为了应对当时苏俄复杂的政治局面,通过整合为一个统一的国家以抵御外国的干涉和侵犯；这种联邦制是具有过渡性质的“权宜之计”,目的在于建构一个独立、统一和稳定的民族国家。

　　在整个苏联时期,苏联先后颁布并实施了三部社会主义性质的宪法,它们都确认了由清一色联邦主体(加盟共和国)组成的联邦制。从联邦制运转实践的角度而言,苏联时期联邦制在其改革和变迁的过程中逐步“异化”,呈现出“集权化”特征,并逐渐扮演起单一制的角色。以至于到苏联后期,这种联邦制最终被扭曲为配合当时苏联高度集中的政治经济体制的手段或工具,仅具有“法律形式”的意义,可谓形同虚设。之所以如此,一则是因为当时苏联实行高度集中的政治经济体制,逐步挤压了真正意义上的联邦制的存活空间；另一方面,当时苏联的主要政治诉求在于建成高度发达而又强大的社会主义国家,引领社会主义国家阵营,并没有对于联邦制本身所蕴含和承载的民主价值意蕴予以应有的关切。

　　1991年底,苏联解体,俄罗斯独立。独立后的俄罗斯,面临着严重的联邦制危机,地方主义、分离主义和恐怖主义严重威胁着这个新生主权国家。在各联邦主体日益高涨的声索“主权”的浪潮中,俄罗斯新一轮的联邦制改革随之拉开了帷幕。为维护和捍卫俄罗斯的独立、统一和稳定,叶利钦开始对联邦制进行相应的改革,包括采取同联邦主体签署《联邦条约》等在内的一系列应对措施,但是由于当时的政治环境和政治现实,叶利钦的联邦制改革收效甚微,并且还遗留下来很多弊病和问题。

　　2000年5月7日,普京就任俄罗斯总统。自其上任开始,普京对俄罗斯的联邦制进行了大刀阔斧的改革,重新塑造了俄罗斯的联邦制模式,并对俄罗斯国家的政治体制改革和宪政建设都产生了极其重要的影响。2000年5月至2003年4月,普京倡导并进行了第一次联邦制改革。其重点是强化国家垂直权力体系,改革措施包括划分联邦区、改革俄罗斯总统的全权代表制度,成立俄罗斯总统国务委员会,恢复联邦中央对联邦主体的垂直领导等。为了使其改革取得成效,普京还倡导并配套实施了其他一些相应的改革,如改革联邦委员会的组成程序和国家安全会议的组成人员等。2004年9月,以“别斯兰人质事件”为契机,普京启动了第二次联邦制改革。改革措施主要包括改变地方行政长官的产生方式,取消国家杜马选举中的单席位选区制度,对联邦主体进行合并、缩减联邦主体数量等。普京时期的联邦制改革呈现出一种“集权式联邦制”的倾向,但他抓住了俄罗斯所面临的联邦中央与联邦主体之间严重不对称这一根本性问题,可谓切中肯綮。普京时期的联邦制改革,彻底扭转了以往联邦中央向联邦主体迁就、妥协和退让的态势,加强了联邦中央的垂直领导,从而有力地保障了俄罗斯联邦的统一和国家政局的稳定。

　　回溯俄罗斯联邦制改革的历史,自1918年苏俄宪法确认联邦制以来,俄罗斯的联邦制经历了一个艰难曲折的改革进程。俄罗斯的联邦制改革,遵循一种浓厚的现实主义立场,始终围绕着俄罗斯联邦的国家统一、稳定和发展而展开,这在目前俄罗斯社会转型的特定时空背景之下,不仅具有历史合理性,而且具有现实合理性。从社会转型和国家治理的角度而言,俄罗斯目前处在社会转型期,这是一个社会矛盾的突发期、多发期,各种社会矛盾的关联性、聚合性、敏感性不断增强。在这种情况下,俄罗斯包括联邦制在内的各项法制改革,都要反对激进主义,坚定不移地走循序渐进的发展道路。同时,还需要立足本国实际情况,从特定时空背景下的现实条件和政治任务出发,在现实主义立场之下逐步推进其政治改革。

　　从比较宪法学的角度而言,中俄两国曾有着相近的历史传统、政治模式和法律文化背景,目前又都处在转型时期。近年来,对于如何进一步发展和完善中国的国家结构形式,一直都是学界讨论的重要问题。在这种意义上,俄罗斯联邦制改革中的经验得失,或许能够对理解和解决中国的类似或者相关问题提供有益的借鉴。
陕西省咸阳市人民政府


咸阳市人民政府关于印发《咸阳市节约用水管理办法》的通知

咸政发〔2012〕37号



各县市区人民政府，市人民政府各工作部门、派出机构、直属事业机构：
《咸阳市节约用水管理办法》，已经市政府同意，现印发你们，请认真贯彻执行。



咸阳市人民政府
2012年9月30日


咸阳市节约用水管理办法



第一章 总则
第一条 为了扎实推进国家级节水型社会建设试点市工作，加强节约用水管理，促进水资源的合理开发和有效利用，根据《中华人民共和国水法》、《陕西省节约用水办法》，结合咸阳市实际，特制定本办法。
第二条 在咸阳市行政区域内从事取水、供水、用水及管理活动，必须遵守本办法。

第二章 节约用水管理遵循的原则
第三条 节约用水实行合理配置与综合利用、统一管理与分类指导、总量控制与定额管理相结合的原则。
第四条 市县两级人民政府应当把节约用水工作纳入国民经济和社会发展计划，水行政主管部门、各新闻媒体应当加强节约用水宣传工作，播放和刊登节约用水公益广告。组织开展节约用水的宣传教育、科学研究和技术推广，推动全社会节约用水工作。
第五条 任何单位和个人都有节约用水的义务，并有权对浪费水资源的行为进行制止、检举和控告。
第六条 市人民政府水行政主管部门负责组织、指导和监督全市行政区域内的节约用水工作。咸阳市节约用水办公室负责全市行政区域内的节约用水具体事务，其工作职责是：
（一）负责全市节水型社会建设；
（二）负责组织编制全市节约用水规划，审查、指导各县市区节约用水规划；
（三）负责全市取水用水总量控制，制定全市年度供、用水计划；
（四）对全市地表水和地下水实行统一调度、合理配置；
（五）配合有关部门制定供水价格；
（六）开展全市节约用水的宣传教育，负责全市节水技术、示范建设的指导和节水技术的培训。
（七）会同有关部门对取用水户节约用水情况进行监督检查；
（八）组织取用水单位的水平衡测试工作、参与节水项目的审查与工程验收。
各县市区人民政府水行政主管部门负责组织、指导和监督本行政区域内的节约用水工作。
市县两级人民政府其他有关行政主管部门按照职责分工，负责本行政区域内节约用水的有关工作。
第七条 市县两级人民政府水行政主管部门应当对地表水和地下水实行统一调度、合理配置。优先利用地表水、限制开采地下水、鼓励利用中水、再生水。
第八条 配置水资源应当首先满足城乡居民生活用水，统筹兼顾农业、工业和生态环境及其他行业用水。鼓励、培育和发展节水型产业，在水资源不足的地区，适度控制城市规模，限制建设耗水量大的工业、农业、服务业项目。
第九条 市县两级人民政府水行政主管部门应当会同同级有关部门，定期对各行业用水和居民生活用水状况进行调查，编制区域、行业节约用水规划，报本级人民政府批准后执行。
第十条 对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。《陕西省行业用水定额》作为确定用户用水总量和审批建设项目用水的依据。
市县两级人民政府发展和改革委员会（以下简称发改部门）会同同级水行政主管部门根据节约用水规划、用水定额和年度可用水量，制定年度用水计划，对本行政区域内的年度用水实行总量控制。
第十一条 供水单位和自备水源单位应于当年11月15日前提出下一年度供、用水计划申请，按照取水许可分级限额审批权限，报相应一级水行政主管部门审批。
供、用水计划下达后，需调整供、用水计划的应当提前一个月向原审批部门提出申请，经批准后方可调整。
第十二条 供、用水单位及自备水源单位申请增加供、用水计划应当符合下列条件：
（一）已采取节约用水措施；
（二）水的重复利用率，用水单耗达到规定的标准；
（三）生产经营规模扩大；
（四）不影响他人用水权益和公共利益；
（五）超过原取水许可规定水量的取水单位，已重新办理了取水许可手续。
第十三条 工程施工用水单位需要直接使用地表水和地下水的，必须向水行政主管部门申请临时用水计划；需要使用城市管网供水的，必须向城市供水主管部门申请临时用水计划，并按照批准的计划计量用水。
水行政主管部门、城市供水主管部门应当自接到临时用水计划申请之日起，10个工作日内予以批复。
第十四条 在干旱缺水季节，当城乡居民生活用水供水水量严重不足时，经同级人民政府批准，可采取措施临时限制或暂停其他非生活用水。
第十五条 生产、生活用水实行按用水计量收取水费。价格由价格主管部门会同水行政主管部门按照不同水质、不同行业及供水成本审核供水价格，经当地政府同意，报上一级价格主管部门批准。
第十六条 非居民用水单位超计划用水或超定额用水实行累进加价收费制度。对城市居民生活用水逐步实行阶梯式计量水价。
超计划用水或超定额用水累进加价收费标准按省水利和省价格行政主管部门规定执行。
第十七条 用水户必须装置经咸阳市依法设置的法定计量机构首次强制检定合格并加贴陕西省首检标志（SXCV）的水流量计量设施（器具），未经咸阳市依法设置的法定计量机构首次强制检定合格并加贴陕西省首检标志的水流量计量设施（器具）不得安装使用，其显示的数据不得作为贸易结算的数据。未按规定安装水流量计量设施（器具）或者未及时更换已损坏的水流量计量设施（器具）的，按取水建筑设计取水能力或者取水设备额定流量全时程运行计算水量。
任何供水单位不得对用水户实行用水包费制。
第十八条 新建、扩建、改建建设项目，应当制定节水方案，安装使用节水型设备和器具，配套建设中水回用等节水设施，节水设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。需进行建设项目水资源论证的项目，论证内容必须包括节约用水方面的内容。
建设项目竣工后，由水行政主管部门会同有关部门对节约用水设施进行验收。验收不合格的，不予发放取水许可证或不予供水。
已建成的建设项目，未安装使用节水型用水器具的，产权人应当逐步更换，有条件的应当建设中水回用设施。
市县两级人民政府发改、工业和信息委员会（以下简称工信委）等行政主管部门鼓励单位和个人开展节水科学技术研究，开发研制节水型生活用水器具以及节水技术、工艺、设备和产品。

第三章 各行业节水措施
第十九条 市县两级人民政府发改部门、工信委等行政主管部门应当会同水行政主管部门加强对工业节约用水工作的指导，组织开展节约用水设备、器具的研发和生产。
第二十条 工业企业必须建立用水管理制度和统计台账，日用水500立方米以上的企业，应在有测试资格机构的指导下，定期进行水量平衡测试。
第二十一条 工业企业应当按照本行业节约用水工艺和技术指导目录采用新技术、新工艺和新设备，进行节水技术改造。禁止生产、销售或者使用列入明令淘汰名录的用水工艺、设备和产品。
第二十二条 工业企业应当推行清洁生产，采取循环用水、综合利用及废水处理回用等措施，降低用水单耗，提高水的重复利用率。
第二十三条 市县两级人民政府水行政主管部门应当根据当地自然条件和经济发展水平，指导农业集体经济组织和农户使用节水技术措施。
第二十四条 市县两级人民政府水行政主管部门应当完善农业节水社会化服务系统，加强节水技术指导、示范、培训，因地制宜的推行节水灌溉方式，对农业蓄水、输水工程采用必要的防渗漏措施，健全灌溉配套设施，提高农业用水效率。
第二十五条 农业节约用水项目及含有节约用水措施的农业开发项目，有关部门应当重点扶持，优先立项。
农业灌溉用水应当装置用水计量设施，做到斗渠计量控制，按用水量收取水费。
第二十六条 市、县市区人民政府应当制定措施，鼓励、支持有条件的农村集体和个人兴建集雨水窖、水池、水塘等集蓄水设施，增加有效水源。
城镇雨洪资源增渗、蓄滞、回灌、利用应当纳入城市建设规划。
第二十七条 市县两级人民政府应当加强城市节约用水管理，创建节水型城市。逐步增加对污水处理的资金投入，建设污水集中处理设施，提高污水再生利用率。
工业生产、园林、绿化、景观、建筑、养护以及生活服务等符合并且具备再生水利用条件的用（取）水户应当使用 再生水，不得使用地表水或者取用地下水。
城建局、工信委等部门应当采取有效措施，推广节水型生活用水器具。逐步淘汰现有住宅中不符合节水标准的生活器具，提高生活用水效率。
供水单位和自备水源单位应当定期对供水设施进行维护管理，避免和减少水的漏失。
第二十八条 采煤企业必须加强对矿坑水的利用，并应当遵守《煤炭行业清洁生产评价指标体系（试行）》及取水许可制度的要求；水行政主管部门依法将非常规矿坑水水源纳入水资源管理。
第二十九条 市、县市区人民政府应当将节约用水经费纳入财政预算，安排专项资金推进节约用水工作。专项资金主要用于以下方面：
（一）工业企业进行节水工程设施建设和技术改造以及新工艺、新技术、新设备、新产品的开发、推广等项工作，效果明显的；
（二）在农业生产过程中采用先进节水设施（设备）或者在节水方面投入较大、效果明显的；
（三）在居民生活方面，改进、完善节水设施，投入较大、效果明显的；
（四）对雨水、矿坑水、再生水等非传统水资源进行综合利用，投入较大、效果明显的；
（五）在节约用水工作中成效显著的其他情形。
第三十条 绿地、树木、花卉灌溉，推广滴灌、微喷灌等节约用水灌溉方式。
第三十一条 城市经营洗浴业、水上娱乐业，必须采取节约用水措施后方可营业。
洗车业必须安装和使用循环用水设施，禁止一次性使用清洁水、提倡使用中水、再生水冲洗车辆，逐步推广无水环保洗车技术。
第三十二条 市县两级人民政府水利、农业、林业、住建、城建、环保、工信委、发改部门等行政主管部门应当强化节约用水管理措施，在各自职责范围内对用水户节约用水情况进行监督检查。水行政主管部门和相关单位应当建立节水信息管理系统，完善用水信息统计、报告制度。
取水户应当按照水行政主管部门的要求，及时、准确报送供水情况或者实际用水量。监督检查时，被检查的用水户应当如实反映情况，提供必要的资料。
第三十三条 用水单位应当采取措施加强节约用水管理，做好下列工作：
（一）建立健全节约用水责任制；
（二）设立节水专门机构或者指定专人具体负责节水工作；
（三）建立用水记录和用水统计分析，明确用水计划、节水目标、节水措施，定期进行合理用水分析或者水平衡测试；
（四）加强用水设施的日常维护管理；
（五）开展节约用水宣传。

第四章 激励机制和处罚规定
第三十四条 对在节约用水工作中做出显著成绩的单位和个人，市县两级人民政府水行政主管部门应给予表彰奖励。
第三十五条 违反本办法规定的，由水行政主管部门或者其他有关部门依照《中华人民共和国水法》和《陕西省节约用水办法》等法律法规和规章的规定予以处理。
（一）对用户实行用水包费制的由管理该供水单位的市县两级人民政府行政主管部门责令期限改正；拒不改正的，处以5千元以上3万元以下罚款。
（二）新建、扩建、改建建设项目，未配套建设节水设施擅自投入使用的，由市县两级人民政府水行政主管部门会同有关部门，依据《中华人民共和国水法》第七十一条规定予以处罚。
（三）市工商行政管理部门应当会同市质量技术监督部门定期对市场上销售的用水器具进行检查，杜绝非节水器具出售；对生产、销售、使用国家明令淘汰的、耗水量高的工艺、设备和产品的，依据《中华人民共和国水法》第六十八条规定予以处罚。
（四）园林绿化、环境卫生、建筑施工等用水，有条件利用再生水而是用自来水的，由市县两级人民政府水利、城市建设管理部门责令限期改正。
（五）违反本办法的规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府指定的主管部门责令供水单位停止供水，限期改正；拒不改正的，处以2000元以上3万元以下罚款：
(1)洗浴业、水上娱乐业经营用水未采取节约用水措施的；
(2)洗车业未安装循环用水设施，一次性使用清洁水冲洗车辆的。
（六）当事人对水行政主管部门或其他行政主管部门的具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议或向让人民法院提起行政诉讼。
（七）水行政主管部门或有关部门及其工作人员未按照规定履行职责的，按照相关法律法规予以处理。

第五章 附则
第三十六条 本办法自2012年10月1日施行，有效期五年。