建筑领域包工头行贿现象分析与对策

□ 王维新


[摘 要]在当前市场经济下，商业贿赂案件的发案呈现上升趋势，建筑领域包工头行贿现象成为建筑领域滋生腐败的一大诱因。本文将对建筑领域包工头行贿现象的特点、原因进行分析，并立足于检察机关的工作实际提出预防对策。从而，为预防和遏制建筑领域商业贿赂犯罪，促进反腐倡廉建设做出贡献。
[关键词]包工头 行贿 商业贿赂
随着改革开放的不断深入和市场经济的不断发展，当前各行各业的基础建设投资规模也正突飞猛进地增长，建筑行业成为拉动经济指数上长的“热点”行业。然而，伴随着高楼大厦拔地而起，经济犯罪的数量也在明显地增长。我院近三年来查办建筑领域涉及包工头贪污贿赂等职务犯罪案件5案5人，占到了查办案件总数的10％以上，另外摸排的此类案件线索达17件，而且数逐年呈上升趋势，这一势态不得不引起我们高度重视。犯罪行为人大部分是收受了包工头的财物而利用职务之便为包工头大开绿灯，最终走上犯罪道路的。因此，要打击此类犯罪，我们不能只把眼光放在受贿人上，也应该把行贿人作为关注的对象，从这个角度来讲，对当前建筑领域包工头行贿现象进行分析和研究，从源头上预防和遏制建筑领域内的经济犯罪非常必要。
　　一、当前建筑领域包工头行贿的特点
1、行贿目的性、贪利性明确。很多包工头在建筑工程发包过程中通过行贿的方式得到了工程；在工程施工过程中为了使工程款及时到位，又采取经常性的行贿方式获取工程款；在工程决算过程中为了加大工程预算款，也采取行贿的办法争取更多的不当利益，甚至一些包工头为了蒙混过关，买通建设单位负责工程质量的监督人员，有意降低工程质量，可以说包工头行贿行为贯穿在整个工程中，而他们的目的就是为了在工程中获得更多的利益。如我院2006年查办的县某建筑公司包工头孙某行贿一案，其在承建某家属楼工程时，由于缺乏相关手续被停工，为了保证工程开工建设，孙某向施工单位的上级领导行贿2万元，事后工程迅速开工建设。
　　2、行贿手段隐蔽，形式多样。为了逃避法律制裁，包工头不断变换手法，有的“一对一”秘密交易，有的采取“夫办事妻收贿”的形式，有的借逢年过节，领导干部婚丧嫁娶、子女上学之机，送超出正常额度的礼金，甚至有的以赞助、付回扣、赠送购物卡、买手机、打麻将等多种隐蔽的形式行贿赂之实。
3、行贿数额越来越大。随着生活水平普遍提高，城镇化建设加快，房地产投资过热，房价上涨等一系列社会客观问题，建筑领域受贿行贿涉及的金额数额越来越大，少则几千，几万甚至几十万，逐年呈上升趋势。而且行贿人常常分批多次行贿，累计数额巨大，如2005年查办的某建筑公司经理李某行贿案中，其长期多次向受贿人行贿，开始都是1千、2千送，后来越来越多，每次上万元不等。
4、行贿行为长效化。大多数包工头已经不再是为一时、一事之利而行贿，而是谋求与一些领导干部建立长期稳定的权钱交易关系，通过细水长流的人情往来，将这些领导干部牢牢地控制住，为以后办事打基础，可谓该出手时就出手。从近年来查办的案件来看，个案当中行贿受贿行为持续时间长，行贿人与受贿人关系固定化，有的几乎逢年过节、子女上学，逢事必拜，可谓二者是“老关系”。
5、行贿环节多，常引发窝案、串案。在建筑工程中，一项基建项目从批准立项、招标投标、建材采购、资金拨付、工程监理、质检验收，工期环节多，牵涉面很广，包工头为承建工程，需打通各个关节，特别是一些技术水平差资质不高的包工头，为了层层闯关，往往多头送礼，多环节行贿。在摸排案件线索时，常常挖一个牵一串。
二、建筑行业包工头行贿现象多发的原因
1、法制观念淡薄，是产生包工头行贿的根源。很多包工头的文化程度不高，做为社会上的大老板往往受拜金主义、享乐主义的影响，认为“金钱是万能的”，他们无视国家法律法规，把追逐私利看成是满足某种物质生活及精神生活的手段。甚至有些包工头认为送钱给一些单位负责人是一种“行规”，你承包了工程，就必须给予这些单位负责人一些好处。
　　2、建筑工程的高额利润，是驱使包工头铤而走险的动力。由于建筑业投入资金巨大，有着广阔的利润空间，大量的工程队一哄而起，在建筑行业形成了“卖方市场”，竞争相当激烈，因此，在高额的回报面前，一些包工头为了承接工程，不惜铤而走险大肆进行行贿，专用“糖弹”攻击那些手中握有权力的意志薄弱者。
　　3、权力过分集中及运行中的蜕变，为包工头行贿创造了条件。由于现行管理体制的弊端，使一个单位的权力都集中于一把手的身上，加之缺乏有效的监督机制，使“一把手”手中的权力得不到有效的制约，时常个别身居要职的领导干部利用权力影响，干预建筑市场，他们通过打电话、批条子，帮助包工头承揽工程，因此一些包工头为了获取工程，只要将钱集中用在一把手身上，而没必要另谋其它途径。
4、相关部门监督无力，使包工头行贿有机可趁。按照国家有关规定，建筑工程必须公开招标，相关部门进行监督。而实际上有些负责招标的有关人员与包工头相互勾结，违反招标规定，有意泄露标的数额，进行暗箱操作。同时有些包工头利用金钱贿赂负责招标的人员和建设单位主管领导，达到中标目的，造成招标会未开之前，此项工程已经“名花有主”，招标只是流于形式。
5、立法宽松，执法不严，为包工头行贿开辟了空间。一方面，与盗窃、诈骗等一般财产犯罪相比，行贿立法过于宽松，对行贿犯罪分子的处罚体现不出法律的威慑力，另一方面，刑法规定如果行贿人并不是谋取不正当利益，不构成行贿罪，同时，在执法工作实践中，由于贿赂案件取证难，为取得行贿方提供的证据，往往事前做好工作并讲明不追究行贿的责任。这就在一定程度上放纵了行贿人，结果一些包工头依然有恃无恐的行贿。
三、预防建筑领域包工头行贿的主要对策
　　1、完善权力监督制约机制，防治权力蜕变和滥用。当前领导干部特别是“一把手”权力过分集中，“自由度”空间大，少数人利用手中权力搞权钱交易，是引发行贿受贿犯罪的重要因素，因此，对领导干部要加强权力的监督，避免由“一把手”随意决策、个人说了算。对此，一方面，要抵制权力过分集中，将易于发生贿赂现象的权力分解成由若干人，若干部门，或若干层次共同掌管与行使，改变那种在人、财、物上“一支笔”，“一人说了算”的权力结构；另一方面，建立严格的权力行为责任制，规定权力的运行范围，使这些人有章可循，增强权力运行透明度，防止权力的蜕变和滥用。
　　2、规范工程制度建设，铲除发生经济犯罪的可能因素。建设部门应切实加强投资工程的建设程序和资金管理，从工程项目的确定、工程方案的编制、工程手续的办理，到工程及设备材料的招标发包，都要规范制度。一是评估制度。对建筑工程造价的评估一定要准确合理，在保证工程质量的同时合理降低工程的利润空间，让包工头觉得如果通过行贿方式中标后得不偿失，减少行贿现象的产生。二是监察制度。建设项目管理者、监理和质监部门工作人员要尽职尽责，防止包工头在工程建设中变更方案或增加投资，在施工过程中粗制滥造、偷工减料、以次充好。三是财务制度。实行财务公开制度，对工程承发包、大宗材料采购等实行公开招投标，杜绝私下交易，实行阳光下操作，公开监督，提高透明度，从而从制度上铲除发生经济犯罪的可能因素，不给行贿的包工头留下空间和缝隙。
　　3、建立和完善包工头廉政档案及行贿“黑名单”，实行工程项目廉政准入制度。检察机关应帮助建设部门建立和完善包工头廉政档案，对包工头在工程建设中的廉政情况记录在案，提高在工程建设中没有发生廉政方面问题的包工头的信誉度，并把信誉度作为招标的参考，促使一些包工头不得不考虑行贿的后果。如可以依照查处的年份和行贿人的单位、性质进行分类，形成建筑领域的“行贿人资料库”，将部分情节严重、性质恶劣的行贿者划入“黑名单”，使工程招标单位可以向所在地建设部门或者检察机关查询投标、中标的包工头的信誉度以及有无行贿记录。甚至在必要时对通过送礼行贿等到不正当手段揽取工程项目的包工头规定在一定期限内不准参加有关项目的招投标活动，以从源头上净化工程建设市场环境。
4、加大打击犯罪的力度，注意保护包工头合法权益。行贿犯罪是受贿犯罪的根源和起因，受贿犯罪导致国家、集体直接经济利益的损失。因此，在建筑领域检察机关必须要“两手抓”，在严厉查处有关人员利用招投标、原材料采购、工程款发放等环节受贿的同时，也要突出打击那些利用行贿等手段进行不当竞标或者提高工程造价的包工头，坚决清除建筑市场内行贿受贿的犯罪分子。另外，在重力打击的同时，检察机关还应注意保护和维护包工头的合法权益，对于一些拦截工程款，利用职权向包工头索贿的主管人员要坚决打击，决不手软，对于一些有“自首”和“检举揭发受贿罪”情节的包工头，应当适用刑法第三百九十条第二款“行贿人在追诉前能主动交代行贿事实的，应当减轻或者免予刑事处罚”的规定。
5、 对包工头、部门“一把手”及招投标从业人员加大法制宣传和教育力度。预防职务犯罪工作要常抓不懈，警钟长鸣，检察机关要结合办案和其他有效方式，大力开展法制宣传工作，发挥社会化大预防网络，群防群治，形成严密的监督网络，建立起预防违法犯罪的长效机制。如我院定期在建设系统进行警示教育，通过对典型案例的分析、报道，警示谈话，廉正签名，讲法制课，参观看守所等，增强他们的法制意识和德政意识，增强依法办事的自觉性，有效遏制了建设领域包工头行贿受贿腐败行为。


作者：王维新
单位：陕西省宝鸡市渭滨区检察院
E-mail：woxing0802@163.com
邮编：721006
电话：13992757692


卫生部


卫生部关于印发《卫生部继续医学教育“十一五”规划》的通知


卫科教发〔２００６〕３４９号
各省、自治区、直辖市卫生厅局，新疆生产建设兵团卫生局，全国继续医学教育委员会，部直属单位，有关高等院校，有关学术团体：
现将《卫生部继续医学教育“十一五”规划》印发给你们，请结合本地区、本单位的实际情况，认真贯彻落实。


二○○六年九月五日


卫生部继续医学教育“十一五”规划

“十一五”期间是我国全面建设小康社会的关键阶段，也是卫生系统贯彻落实科学发展观，不断提高人民群众健康水平，更好地为构建社会主义和谐社会，实现经济社会协调发展的关键时期。为实现卫生事业第十一个五年规划的发展目标和任务，进一步提高卫生队伍整体素质，在“十五”继续医学教育工作的基础上，特制定继续医学教育“十一五”规划。
一、继续医学教育的发展状况
“十五”期间，各级卫生部门积极贯彻落实卫生部、人事部《继续医学教育规定（试行）》，广泛深入开展继续医学教育工作，取得了显著成绩：卫生部在人事部支持下，成立了全国继续医学教育委员会，各省、自治区、直辖市也普遍组建了地方继续医学教育委员会，全国已初步形成了层次清晰、运转灵活的继续医学教育组织管理体系；修订完善了项目审批、学分授予、项目管理、基地建设、评估考核、档案管理和远程教育管理等各项规章制度；开展了多种形式的继续医学教育活动，远程继续医学教育得到了较快发展；完成了“十五”计划提出的“县及县以上医疗卫生单位开展继续医学教育的覆盖率达到８５％、举办继续医学教育项目活动的学科专业（二级学科）覆盖率达到８５％、继续医学教育对象获取学分的达标率达到８５％”的工作目标。继续医学教育已经成为医疗卫生单位增强核心竞争力和卫生技术人员提高能力素质的重要途径和手段，在卫生人才队伍建设中发挥了重要作用。
目前，具有中国特色的继续医学教育体系和管理制度在我国已基本建立。但是，在继续医学教育发展过程中还存在以下问题：继续医学教育工作发展不平衡，地区、城乡、学科、单位之间差异较大；继续医学教育资源不足和利用效率不高问题并存，继续医学教育的形式和内容还不能完全适应卫生技术人员的需要；继续医学教育活动监督管理薄弱，一些项目举办单位和组织存在滥办班、乱收费、乱发证和乱授学分等现象。
二、指导思想和原则
“十一五”期间，继续医学教育工作的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持科学发展观，坚持走中国特色自主创新道路，努力贯彻实施建设创新型国家的重大战略决策，落实新时期卫生工作方针，以适应２１世纪医学科学技术发展和卫生事业发展的需要为导向，积极推进继续医学教育工作，不断提高卫生专业技术人员业务素质和卫生队伍整体素质，为促进我国卫生事业发展，提高人民群众健康水平和全面建设小康社会提供人力资源保障。为此，必须坚持如下原则：
（一）统筹兼顾，协调发展。统筹地区、城乡、医疗卫生机构、不同学科间的继续医学教育发展，逐步缩小发展的差距，实现均衡协调发展。针对我国继续医学教育发展现状，经济发达地区要积极创造条件优先发展，力争在管理和质量上实现高水平突破，加大对其它地区的支持力度；鼓励中等地区实现继续医学教育目标；支持西部地区努力达到目标要求。
（二）因地制宜，分类指导。正确把握继续医学教育的目的、对象、内容和形式，针对不同地域、层次和专业学科的差异，因地制宜开展继续医学教育工作，并进行分类指导，推进继续医学教育工作稳步发展。
（三）行业管理，统一规范。打破隶属关系和所有制界限，实行全行业管理，做到工作统一规划、组织实施统一领导、业务管理统一规范、信息服务统一高效，并实现资源共享与共同提高。不断完善继续医学教育法规和制度建设，逐步实现法制化和规范化管理。
（四）改革创新，讲求实效。坚持开拓进取，勇于改革创新，针对工作中的主要问题，深入调查研究，积极探索如何建立与社会主义市场经济体制相适应的继续医学教育运行机制，创新管理体制。坚持形式与内容相统一，注重质量和效果。根据培训工作的实际需要，采取灵活多样的培训形式，以学习现代医学科学技术发展中的新理论、新知识、新技术、新方法为主要内容，保持先进性、针对性和实用性。
三、总体目标
继续医学教育第十一个五年规划工作的总体目标是：在巩固“十五”成绩的基础上，不断完善继续医学教育制度，提高教育质量和效益，开拓继续医学教育新领域，建立起适应我国社会主义市场经济体制，适应卫生改革与发展需要的继续医学教育有效运行机制。
（一）各省、自治区、直辖市县级以上医疗卫生单位开展继续医学教育的覆盖率达到９０％，乡镇卫生院达到６０％；开展继续医学教育项目活动学科专业覆盖全部二级学科；继续医学教育对象获取学分的达标率达到９０％（西部、边远地区达６０％以上）。
（二）充分利用现代化管理手段加强对继续医学教育管理，全国至少有６０％的省（市）全面实施计算机网络管理，并采用远程教育手段开展继续医学教育活动。
（三）各省、自治区、直辖市要定期对各地继续医学教育工作进行评估，每年都要对继续医学教育项目的执行情况进行检查，检查项目数不低于举办项目数的１０％。
四、主要措施
（一）提高认识，加强领导，创造继续医学教育发展的良好环境。继续医学教育是卫生事业发展的有机组成部分，是实施“科教兴国”战略和卫生人才战略的重要措施。各级卫生行政部门要进一步确立继续医学教育的战略地位，切实加强对继续医学教育工作的领导，提高继续医学教育在卫生事业改革以至构建和谐社会中重要地位的认识，制定继续医学教育发展规划和措施，为卫生技术人员参加继续医学教育活动创造良好条件和环境，逐步使卫生技术人员树立“只有终生教育，才能终生执业”的观念，真正把卫生技术人员参加继续医学教育转变成自觉的行动。
（二）改革创新，完善制度，加强继续医学教育的规范管理。努力探索适应社会主义市场经济体制的继续医学教育新机制，不断完善和落实有关规章制度，使继续医学教育工作科学化、规范化和制度化，推进继续医学教育法制化建设，创新继续医学教育体系，建立起有效的继续医学教育运行机制。要严格按照《继续医学教育规定（试行）》的要求，强化各个工作环节的规范管理，进一步加强对各级、各单位开展继续医学教育工作的评估指导和项目活动的监督检查，不断提高继续医学教育的质量和效益，保证继续医学教育工作健康、有序地进行。
（三）重点突出，讲求实效，继续开展形式多样、内容丰富的继续医学教育活动。坚持“按需施教、讲求实效”的原则，围绕卫生工作重点，根据实际需要，因地制宜地开展多种形式的继续医学教育活动。加强传染性疾病防治、重大疾病控制、社区卫生以及医德医风、医学伦理、卫生法律法规等知识的培训，并列入全员培训的内容。充分利用各种继续医学教育资源和条件，加强协调沟通，发挥各个相关单位、组织的作用，实现优势互补，资源共享。研究和把握远程医学教育的特点，组织制定远程继续医学教育的标准和管理制度，充分利用现代教育手段，积极发展远程继续医学教育和网络继续医学教育，使更多的卫生技术人员能够就近、方便地参加和学习相关的卫生技术知识。
（四）稳定规模，保证质量，加强国家级和省级继续医学教育基地的建设与管理。严格按照国家级继续医学教育基地管理办法认可和管理国家级和省级继续医学教育基地，加强基地建设与管理，定期对国家级和省级继续医学教育基地及其开展的继续医学教育活动进行检查评估和重新认可。基地要充分发挥学科和师资的优势，注重创新人才和学科带头人的培养。
（五）面向基层，注重实效，积极开展面向农村和城市社区的继续医学教育活动。各级卫生部门和医疗卫生机构要采取有力措施，在政策导向和资金、项目安排上，采取有力措施，加大对农村卫生工作的支持力度，尤其要向西部和边远地区倾斜，积极组织开展面向农村和城市社区、面向西部和边远地区的继续医学教育活动，进一步提高卫生队伍的整体水平。积极组织与鼓励城市医疗卫生单位和卫生专业技术人员面向农村开展针对性强、效果明显、推广适宜技术的继续医学教育活动。
（六）科学管理，手段创新，加快信息化建设。根据卫生信息化建设的总体要求，进一步加快继续医学教育信息化管理步伐。要疏通渠道，充分利用原有的信息、网络资源，构建多功能、高效率、方便适用的信息管理与传输体系。要建立国家级、省级继续医学教育数据管理中心，实时了解、掌握继续医学教育项目活动情况和继续医学教育对象学分完成情况，建立统计报告制度，提高宏观决策的科学性和主动性。
（七）检查监督，定期评估，强化激励机制。要不断完善和严格执行继续医学教育考核、登记和评估制度，强化激励和约束机制。充分发挥继续医学教育委员会和学科专家组的作用，定期对继续医学教育工作进行评估，对项目执行情况进行检查，对先进单位和先进个人予以表彰，对出现的问题及时纠正。认真落实卫生技术人员继续医学教育完成情况与其考核、聘任、技术职务晋升和执业资格再注册等密切结合的有关规定。把开展继续医学教育工作的情况和计划目标完成情况纳入领导干部政绩考核和单位综合目标考核。
（八）增加投入，建立机制，保证继续医学教育经费。各级卫生部门、各医疗卫生单位要建立费用分担机制，多渠道解决继续医学教育的资金投入问题。政府要切实承担起对人才培养的责任，增加对继续医学教育的引导性投入；当前条件下，单位是继续医学教育投入的主渠道，要把继续医学教育作为增强单位核心竞争力的重要途径和手段，从投入上向继续医学教育倾斜；卫生技术人员有参加继续医学教育的权利和义务，也是继续医学教育的直接受益者，应当承担部分费用；鼓励社会各界筹集继续医学教育资金，积极争取多方投资继续医学教育，建立健全继续医学教育资金筹集使用的良性循环机制。
（九）调查研究，加强合作，进一步提高管理水平。根据工作需要，加强继续医学教育的理论研究，及时总结各地的经验，开展国内外学术交流，积极探讨如何建立与社会主义市场经济体制相适应的继续医学教育运行机制，制定适合我国不同区域的继续医学教育质量标准。通过举办继续医学教育管理干部培训班、研讨会、学习考察、课题调研等形式，加强对继续医学教育管理干部的培训，使其掌握相关法律、政策、方法和手段，提高领导艺术和管理水平。