中华人民共和国政府和比利时王国政府民用航空运输协定

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中华人民共和国政府和比利时王国政府民用航空运输协定

中国政府 比利时王国政府


中华人民共和国政府和比利时王国政府民用航空运输协定


(签订日期1975年4月20日 生效日期1975年4月20日)
  中华人民共和国政府和比利时王国政府,为了便利中国人民和比利时人民之间的友好往来,发展两国航空运输方面的相互关系,根据互相尊重独立和主权、互不干涉内政、平等互利和友好合作的原则,就建立和经营两国领土间及其以远地区的定期航班,协议如下:

  第一条 在本协定中:
  (一)“航空当局”,中华人民共和国方面指中国民用航空总局,比利时王国方面指民用航空局,或双方均指被授权执行上述当局目前行使职能的任何当局或机构;
  (二)“指定空运企业”,指根据本协定第三条规定经指定和获得许可的空运企业;
  (三)“航班”,指以飞机从事旅客、行李、货物或邮件的公共运输的任何定期航班;
  (四)“国际航班”,指经过一个以上国家领土上空的航班;
  (五)“空运企业”,指经营国际航班的任何航空运输企业;
  (六)“非运输业务性经停”,指目的不在于上下旅客、行李、货物或邮件的技术性降停;
  (七)“运价规章”,指为运输旅客、行李和货物所支付的价格以及采用这些价格的条件,包括代理和提供其他附属服务的价格和条件,但不包括运输邮件的报酬和条件。

  第二条
  一、缔约一方给予缔约另一方在本协定附件所规定的航线(以下称为“规定航线”)上建立和经营定期航班(以下称为“协议航班”)的权利,以载运国际旅客、行李、货物和邮件。
  二、在不违反本协定规定的情况下,缔约一方指定空运企业在规定航线上飞行协议航班的飞机,应享有下列权利:
  (一)在上述指定空运企业的季节性飞行时刻表经缔约另一方航空当局同意后,沿该当局规定的航路,不降停飞越缔约另一方领土;
  (二)经缔约另一方航空当局同意,在缔约另一方领土内规定航线上的地点作非运输业务性经停;
  (三)在缔约另一方领土内规定航线上的地点经停,以便上下国际旅客、行李、货物和邮件,但缔约另一方领土内规定航线上的地点与以远点之间载运国际旅客、行李、货物和邮件的权利,在缔约双方指定空运企业均延伸至各自规定航线上上述以远点任何一点时方能行使。
  三、缔约一方应将其指定空运企业开始飞行协议航班的日期,至少提前六十天通知缔约另一方。

  第三条
  一、缔约一方有权通过向缔约另一方递交外交照会指定一家空运企业,在本协定附件规定的航线上经营协议航班。
  二、缔约一方指定空运企业的主要所有权和有效管理权应属于该缔约方或其公民。
  三、在不违反本条第二款规定的情况下,缔约另一方在收到上述指定后,应立即给予缔约一方指定空运企业以合适的经营许可。

  第四条
  一、在下列情况下,缔约一方有权取消已给予缔约另一方指定空运企业的经营许可,或暂停该空运企业行使本协定第二条第二款规定的权利,或对行使这些权利规定它认为必要的条件:
  (一)如它对该空运企业的主要所有权和有效管理权属于指定该空运企业的缔约方或其公民的情况有疑义;或
  (二)如该空运企业不遵守授权缔约方的法律或规定;或
  (三)如该空运企业在其他方面没有按照本协定规定的条件经营。
  二、除非本条第一款所述的取消、暂停或规定条件必须立即执行,以防止进一步违反法律或规定,这种权利只能在与缔约另一方协商后方可行使。

  第五条 缔约一方关于从事国际航班飞行的飞机进出其领土和在其领土内停留、航行的法律和规定,以及关于旅客、空勤组、行李、货物和邮件进出其国境和在其领土内停留的法律和规定,均适用于缔约另一方指定空运企业在缔约一方领土内的飞机、空勤组和所载运的旅客、行李、货物和邮件。缔约一方应及时向缔约另一方提供有关的法律和规定的资料。

  第六条
  一、缔约一方指定空运企业在规定航线上飞行的飞机及其留置在飞机上的正常设备、零备件、燃料、油料、润滑油和机上供应品,在进出缔约另一方领土时,缔约另一方应在互惠基础上豁免任何关税、检验费和其它税捐。上述物品,经缔约另一方海关当局同意后方可在缔约另一方领土内卸下。
  二、缔约一方指定空运企业根据缔约另一方的规定,在缔约另一方领土内为其飞机加注和配备供经营规定航线使用的燃料、油料、润滑油和机上供应品,缔约另一方应在互惠基础上豁免关税、检验费和其他税捐。
  三、缔约一方指定空运企业运入缔约另一方领土纯供在规定航线上飞行的飞机使用的机上正常设备、零备件、燃料、油料、润滑油和机上供应品,缔约另一方亦应在互惠基础上豁免关税、检验费和其他税捐。
  四、本条第一款所述在缔约另一方领土内卸下的物品以及本条第三款所述运入缔约另一方领土的物品,应由缔约另一方海关当局监管,并按该海关当局的规定缴纳保管费用。上述物品不得在缔约另一方领土内转售或移作他用,直至重新运出或根据上述海关当局规定另作处理。

  第七条
  一、缔约一方应在其领土内为缔约另一方指定空运企业指定供经营规定航线所使用的机场和备降机场,并提供飞行协议航班所需的通信、导航、气象和其他附属服务。具体办法由缔约双方航空当局协议。
  二、缔约一方指定空运企业使用缔约另一方的机场、设备和技术服务,应按照缔约另一方有关当局规定的公平合理的费率付费。

  第八条
  一、缔约双方指定空运企业在规定航线上经营协议航班时,应享有公平合理的机会。
  二、与经营规定航线有关的班次、机型、飞行时刻以及销售代理和地面服务事项,应由缔约双方指定空运企业协商确定。按此协议的班次、机型和飞行时刻应经缔约双方各自航空当局的同意。
  三、在经营协议航班时,缔约一方指定空运企业应考虑到缔约另一方指定空运企业的利益,以免不适当地影响后者在相同航线或其航段上所提供的航班。
  四、缔约双方指定空运企业提供的协议航班,应与公众对规定航线上的运输需要保持密切的关系,其主要目的应是按合理的载运比率提供足够的运力,以满足当前和合理地预计到的、由指定该空运企业的缔约方领土内始发或以该领土为终点的旅客、行李、货物和邮件的运输要求。对在第三国领土内规定航线上地点上下的旅客、行李、货物和邮件,应按运力须与下列各点相联系的总原则,予以载运:
  (一)来自和前往指定该空运企业的缔约方领土的业务需要;
  (二)在考虑到协议航班所经地区国家的空运企业所建立的其他航班后,该地区的业务需要;
  (三)联程航班经营的需要。

  第九条
  一、缔约双方指定空运企业在规定航线上缔约双方领土间所采用的运价,应在合理的水平上制定,适当考虑到一切有关因素,包括经营成本、合理的利润和其他空运企业的运价。
  二、本条第一款所述运价,应由缔约双方指定空运企业协议。
  三、按此协议的运价至少应在其拟议实行六十天以前提交缔约双方各自航空当局同意。
  在特殊情况下,经上述当局协议,这一时限可予缩短。
  四、如缔约双方指定空运企业未能根据本条第二款规定就运价达成协议,或缔约一方航空当局对根据第二款规定所协议的运价,向缔约另一方航空当局发出异议通知,缔约双方航空当局应设法相互商议,确定运价。
  五、如缔约双方航空当局未能就根据本条第三款规定向其提交的任何运价,或根据本条第四款就运价的确定达成协议,此项分歧应按照本协定第十五条规定予以解决。
  六、在新运价制定以前,根据本条各项规定制定的运价仍应有效。

  第十条
  一、缔约一方对缔约另一方指定空运企业在缔约另一方领土内经营国际航空运输所得的收入和收益,同意豁免一切税收。
  二、缔约一方指定空运企业在缔约另一方领土内经营国际运输所得的收支余额,缔约另一方应准予按正式比价结汇。
  如缔约双方间的支付按一项特别协定进行,则应按这项协定办理。

  第十一条 缔约一方航空当局应按缔约另一方航空当局的要求,向后者提供缔约一方指定空运企业在协议航班上所载来自或前往缔约另一方领土的业务统计。

  第十二条
  一、缔约一方指定空运企业为了经营规定航线,有权在缔约另一方领土内规定航线的通航地点设立代表机构。代表机构的人员应为中华人民共和国公民和比利时王国公民,其人数由缔约双方指定空运企业商定,并经缔约双方航空当局同意。代表机构人员必须遵守驻在国的现行法律和规章。
  二、缔约一方应为缔约另一方指定空运企业的代表机构和工作人员提供协助和便利并保护其安全。
  三、缔约一方应保护在其领土内的缔约另一方指定空运企业为经营协议航班所用的飞机、器材和其他财产的安全。

  第十三条
  一、缔约一方指定空运企业在规定航线上飞行的飞机应具有该缔约方国籍标志和登记标志,并携带下列证件:
  (一)登记证,
  (二)适航证,
  (三)航行记录表,
  (四)机上无线电台执照,
  (五)空勤组成员的执照或证件,
  (六)如载有旅客,注明起讫地点的旅客名单,
  (七)如载有货物和邮件,货物和邮件舱单,
  (八)总申报单。
  缔约一方颁发的上述有效证件和执照,缔约另一方应予承认。
  二、缔约一方指定空运企业在规定航线上飞行的空勤组成员,应为该缔约方公民。如缔约一方指定空运企业需要雇佣其他国籍的空勤组成员飞行规定航线,应经缔约另一方同意。

  第十四条
  一、如缔约一方指定空运企业的飞机在缔约另一方领土内发生事故,缔约另一方应指示其有关当局立即将事故详细情况通知缔约一方航空当局,并应对上述飞机上的空勤组和旅客提供必要的援助。
  二、如事故造成人员死亡或重伤、或对飞机造成严重损坏,缔约另一方应指示其有关当局进一步采取下列措施:
  (一)立即进行寻找和营救;
  (二)保护证据并确保该飞机及其装载物的安全;
  (三)调查事故情况;
  (四)允许缔约一方的代表接近飞机,并参加对事故的调查;
  (五)如调查中不再需要该飞机及其装载物,应立即予以放行;
  (六)将调查结果书面通知缔约一方航空当局。
  有关上述调查活动的正常费用由境内发生事故的缔约方负担。

  第十五条 缔约双方应本着密切合作、互相支持的精神,保证本协定正确实施。如对本协定的解释或实施发生分歧,缔约双方指定空运企业应本着友好合作、互相谅解的精神直接协商解决。如不能达成协议,应由缔约双方航空当局协商解决。如仍不能达成协议,缔约双方应通过外交途径解决。

  第十六条 缔约一方如认为需要修改或补充本协定或其附件的任何规定,可随时要求与缔约另一方进行协商,此项协商应于缔约另一方接到要求之日起六十天内进行。
  本协定或其附件的任何修改或补充,经缔约双方以换文确认后生效。

  第十七条 本协定的附件和有关换文是本协定的组成部分。

  第十八条 缔约一方可随时将终止本协定的意愿通知缔约另一方。本协定在缔约另一方接到通知之日起十二个月后终止,如在期满前,缔约一方提出撤销上述通知,并取得缔约另一方同意后,则本协定继续有效。

  第十九条 本协定自签字之日起生效。
  本协定于一九七五年四月二十日在北京签订,一式两份,每份都用中文和英文写成,两种文本具有同等效力。
  注:附件略。

  中华人民共和国          比 利 时 王 国
   政府代表              政府代表
   乔 冠 华           雷纳特·范埃尔斯兰德
   (签字)              (签字)
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论宪政的平衡性

四川省司法厅 谢维雁


[英 文 名] On Balancing Doctrine of Constitutionalism

[摘 要] 宪政事实上是一种由宪法架构的平衡机制及其所达成的平衡状态,其核心理念是实现权利与权力的平衡。宪政平衡论对事实和价值作了区分并立足于对客观事实的描述,它具有实践精神、契约精神,对实践具有重要的指导意义。

[关 键 词] 宪政 平衡机制 实践精神 契约精神



人们越来越相信,宪政是迄今为止人类所取得的最高政治成就,实行宪政是现代国家的根本标志。我国学者倾向于认为,宪政包含民主、法治、人权三个要素〔1〕(2页),因此,在实施依法治国方略,建设社会主义法治国家,全面推进基层民主政治,政府对人权保障作出坚定承诺(我国政府分别于1997年和1998年签署了《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》,《经济、社会和文化权利国际公约》已于2001年2月28日经全国人民代表大会常务委员会批准)的背景下,中国的宪政问题又一次成为国内外关注的焦点。对宪政的价值梳理和制度重构,已成为我们再也无法回避的时代课题,这也是我国宪政建设的迫切需要。作为第一步,笔者认为有必要对目前我国宪政的一些基础性观念进行反思,以完善宪政的基础理论,增进其时代感和对实践指导的针对性。本文是这一想法的初步尝试。



壹 宪政在事实上是一种平衡机制



关于宪政的本质,有如下几种典型认识。

第一种可称之为“民主政治说”。它认为,宪政的本质是民主政治。“民主政治说”在我国20世纪40年代初就已广为传播。如张友渔在1940年1月1日发表的《中国宪政运动之史的发展》认为,“所谓立宪政治,实质上就是民主政治”〔2〕(123页)。毛泽东在1940年2月2日发表的《新民主主义宪政》中也说:“宪政是什么呢?就是民主的政治”〔3〕(732页)。到今天,“民主政治说”仍然是我国宪法学界关于宪政本质理解的主流观点。人们认为,“把‘宪政’理解或界定为‘宪政就是民主的政治’的提法较为适宜。这不仅在于它揭示出了‘宪政’的本质(即‘民主的政治’),而且较具灵活性和主动性”〔4〕(绪论)。

第二种可称之为“人权保障说”。它认为,宪政的本质是保障人权,即“宪政的本质就是用宪法和法律来限制政府专横的权力,保障公民的基本权利”〔5〕(267页),或者,“宪政的本质在于用宪法和法律规定并保障人民的自由和权利,划定并限制政府权力和行政的范围,并提供相关的制度措施”〔6〕(162页)。因此,“宪政的精义就是对自由、民权的充分保障”,“没有自由、民权就没有宪政”〔7〕(38页)。“人权保障说”关于宪政本质的认识实际上包含两个方面,一方面揭示宪政的根本价值是保障人权,另一方面指明保障人权的根本途径是限制政府权力。有时,人们强调限制政府权力的一面,认为“宪政的突出本质就在于‘限政’”〔8〕(161页),或者“宪政的本质的确是而且必须是限政”〔5〕(123页),其根据是,“宪政的根本原则是限政与法治”,“宪政的核心特征就是对国家权力的法律限制”,而且“近两个世纪以来,宪政主义的最大目标一直是限制政府的权力”〔9〕(22页)。还有人强调限制政府权力的否定性方式即分权〔10〕(17页),并将其看作是宪政的本质,认为“分权乃是文明政府之基础,宪政主义之内涵”〔11〕(3页)。但是,主张宪政即限政和分权的学者都将限制政府权力视作保障人权之手段,因此,笔者把它们都归入“人权保障说”。

第三种可称之为“法治说”。它认为,宪政的本质是法治。它有三种表现形式:其一是,认为宪政等同于法治,“宪政国家与法治国家是名异而实同的东西”〔12〕(46页), “说‘宪政’就等于说‘法治’”〔13〕(303页),“宪政民主也可以被定义为法治”〔14〕(5页)。总之,现代法治应与宪政的涵义同一〔15〕。其二是,认为“法治的最高形式是宪政”〔11〕(1页),或者认为法治是宪政的形式〔16〕。其三是,认为宪政的本质是宪法至上,“宪政作为静态宪法规范与动态政治实践的统一,在法治状态中的最高表现就是宪法至上”〔15〕。这实质上是将宪政本质归结为法治,因为“法治的实质也就是‘宪政’”〔15〕。

在哲学上,所谓本质是事物的内部规定性,它反映事物内部诸要素之间的必然性,它是事物最重要的、稳定的、具有决定意义的特性。因此,本质意味着,第一,本质是决定事物为该事物而非其他事物的根本标志。第二,本质是事物本身所具有的特性,具有客观性。基于这一认识,以上关于宪政本质“三说”的共同点或缺陷在于:一方面,无论是“民主政治说”、“人权保障说”,还是“法治说”,都是以人们观念中宪政的应然状态为摹本来描述宪政本质的,或者说,它们都是人们对宪政的价值理解和政治功用的主观预期,仅仅是对宪政进行的一种价值判断,是人们“对宪政投注一种价值关怀”〔8〕(167页),而非对宪政实然状态的客观界定。正如戴有色眼镜观察事物一样,“三说”都人为地赋予宪政以绚丽的价值色彩,并未反映宪政的本来面目。至多可以认为,“三说”在一定程度上揭示了宪政存在的理由。另一方面,民主政治、人权保障和法治都是政治学或法学中具有独立和普遍意义且内涵渐趋稳定的概念,以它们来定义宪政,可以被认为是取消了宪政概念本身的独立性。这是论者所不愿接受的,也与实际情况不符。从实践看,现代各国都逐渐建立起一套显然有别于民主政治、人权保障和法治的、以普适性价值(立宪主义)为基础的、具有独立意义的宪政话语、宪政制度措施和宪政功能体系;从纯学术看,宪法学和政治学都将宪政作为独立的论域,并已日渐形成独立于民主政治、人权保障和法治的叙述范式和范畴体系。在我国,虽然宪政被认为与民主政治、人权保障及法治有非常密切的关系,甚至认为它们构成了宪政的要素;对宪政的理解也存在很大的分歧,“出现了关于宪政的各种概念”〔17〕(86页),但是,宪政已被认为是一个独立的宪法学范畴〔18〕,是人类社会中独特的政治和法律现象。因此,不可将宪政或宪政的本质等同于民主政治、人权保障或法治。探究宪政的本质,一是要坚持宪政本质的客观性,即这种本质是宪政实然状态的客观反映,而非对宪政应然状态的价值判断;二是要坚持宪政概念的独立性,即这一本质决定宪政是宪政而不是其他任何事物,如民主政治、人权或法治等。笔者认为,撇开价值观念和意识形态不谈,从宪政存在的实然状态上讲,宪政是一种由宪法架构的平衡机制以及由此达成的平衡状态,它是使各种宪政主体或宪政力量有序化、平衡存在的制度措施及其状态。

说宪政是一种平衡机制及其状态的根据在于,宪政的产生是社会分化的结果。“宪政主义产生于国家与社会的界分的历史过程中”〔19〕(250页),“市民社会的形成及其与国家的界分与对峙是宪政主义一个特定历史发展阶段的特征”〔19〕(251页)。国家与社会的界分、市民社会的形成,即各种相互独立而又相互依存的利益集团、政治力量的“对峙”是宪政产生和存在的前提和基础,而且这导致了“宪政主义作为一种知识形式,采行对峙式思维”〔19〕(252页,着重号为原文所加)。但是笔者认为,“对峙”不能概括宪政的全部本质,它仅意味着各种利益集团、政治力量的对立或斗争的过程及状态。成熟的宪政,不仅“实际上是各种对立要素之间相互影响、相互融合的发展结果” 〔20〕,而且本身就是使各种对立要素达成某种程度均衡的制度机制。

事实上,追求平衡政体的观念源远流长。晚期的柏拉图提出了“混合式”国家的原则。他认为,国家的目的是要在国内关系和对外关系两方面都求得和谐。为了达到这一目的,就应当使国家中的各种倾向的力量相互结合,从而使之能够保持一种均势状态。他认为这种形式的国家才能导致稳定的政治局面〔21〕(92页)。亚里土多德在讨论政体时认为,共和政体是最优良的政体。之所以如此,因为这种政体包含各种因素,它照顾到各方面的利益,这种政体是吸取了贵族和平民政体优点的混合政体,是最有利于稳定的平衡政体〔21〕(92页)。亚里土多德还指出这种政体稳定的基本条件:不是凭借外力支持而是依赖内在各种力量的平衡;不仅有大多数人的拥护,而且社会中没有一种力量企图改变这种制度〔21〕(96页)。波里比阿和西塞罗在亚里土多德平衡政体思想基础上提出了分权与制衡的思想。波里比阿在分析罗马政体时认为,罗马政体的优点就在于,国家三种权力机关不是各自独立、毫无联系,而是在分权的基础上互相牵制,从而使政体保持平衡〔21〕(104页)。西塞罗还进一步设计了一个各权力机构相互关系的模式,自认为这是一个“使国家权力均衡的模式”〔21〕(109页)。近代洛克的分权理论、孟德斯鸠三权分立学说都不过是对这一古老的平衡政体理论的发展。平衡政体理论的真正实践始于美国宪政制度的建立及运行,美国宪政中的分权制衡原则是平衡政体理论的发扬光大。实际上,各国现代宪政制度无不是实现政体平衡的常规机制,所有的宪政理论在一定程度上都是一种平衡哲学。

严格说来,宪政并不是一种理想制度,它不断地妥协,不断地寻求各种利益集团、政治力量尽可能共同接受的方案。借用帕普尔(K·P·Popper)“民主是最不坏的一种政治制度〔22〕(11页)”的说法,笔者认为,宪政不过也是一种最不坏的制度。宪政的平衡是相对的,是一种不断达成的动态平衡。有人将这称之为“顽强的宪政民主制”,其顽强性体现在,“一方面,它是均衡的,宪制内部各要素矛盾、冲突、此消彼长,然而却一直保持着均衡;另一方面,这种均衡又不是静态的,它接受外部变化的影响,调整自身,又处于一种动态地发展之中”〔20〕。这表明,宪政体现了一种相对价值,任何试图以法治、人权保障或民主政治对宪政价值绝对化的倾向都是不可取的。宪政的平衡性意味着,第一,行为的规范性。即对各利益集团、政治力量的行为的评价以社会共同认可的规范为唯一标准,而不对行为背后的道德动机进行价值判断。第二,利益的兼容性。各利益集团、政治力量的存在是不同利益要求的反映,而宪政正是在不同利益要求之间进行平衡,因此,不同利益和不同利益要求的合法性存在,既是宪政平衡性的基础,也是宪政价值相对性的现实依据。第三,文化的通融性。文化也不具有绝对的意义,尽管一个社会有其主流文化,但不能否认其他文化形态的存在,而且还存在域外文化的影响问题。不同文化形态的共存与融合也是宪政的内在要求,可以说,宪政也是对不同文化形态的平衡。



贰 宪政的核心理念:实现公民权利与国家权力的平衡



各国宪政学说,在宪政的实现方式、途径等问题上常常各执一端,相持不下,实践中各国宪政制度也各具特色,差异甚大。然而,纵观各国宪政理论与实践,实行宪政无不基于如下两方面的经验性认识:其一,权力及其制度设施是国家或一定规模的社会共同体存续的前提,但国家权力有扩张或被滥用的危险。其二,公民权利是对公民在一个民族国家中,在特定平等水平上具有普遍意义的成员身份的正式确认,它是公民必不可少的生存条件,但公民权利易受侵害。这两方面的经验经早期思想家特别是洛克、卢梭、孟德斯鸠等启蒙思想家的系统论证而成为公理性前提,并构成现代宪政制度的出发点。这两条经验一方面揭示了权利与权力的关系是宪政的核心问题,另一方面也揭示了公民权利与国家权力的对立与冲突,“公民权利与国家权力实际上是宪法与宪政最基本的矛盾”〔18〕。因此,限制国家权力,保障公民权利,就成为了传统宪政理论的逻辑结论。前述三种宪政本质学说实际上都内涵了这一逻辑结论。“人权保障说”,不仅强调公民权利的保障,而且也暗含了对国家权力的不信任及对权力进行限制之意。“法治说”试图用法律对权力进行制约,以避免权力的扩张或被滥用,“民主政治说”以权力的来源及运行决定于多数人的同意(即权力的民主化)来实现对权力的制约,二者均以保障公民权利的有效实现为根本目的。

依笔者看,限制权力、保障权利并不是宪政的全部内容,至多只提示了宪政的部分意义。因为,权力对于国家的必要性和侵害权利的可能性使得宪政对待权力的态度具有二重性,正如丹尼斯·朗所说,“权力法案,宪法保证,管辖权限制,以及对政治决策者可供选择的法定限制,都是制约国家完整权力的方法,而不是通过剥夺统治者可以按自己意见决定和行动的任何领域,把完整权力完全取消”〔23〕(13页),换句话说,“宪法对政府权力规定的本身,既是限制,也是保护”〔24〕(2页)。同样,宪政对待公民权利的态度也具有二重性,“宪法规定公民权利的目的就是为了保护。但是宪法规定公民权利的本身也像规定政府权力那样也有限制的成分”,“没有一定的限制,社会就会混乱不堪,公民的权利也就无法保障了”〔24〕(2-3页)。因此,宪政意味着,它既限制权力,也保护权力;既保障权利,也限制权利。“权力与权利应平衡发展,而不是只通过制约去削弱一方,‘淡化’一方”〔25〕(295页)。正由于“法律上最重要的现象是权利和权力,最基本的矛盾是权利与权力的矛盾”〔26〕(170页)。因此,宪政的根本目标应是实现公民权利与国家权力的平衡。一部宪政史就是不断实现公民权利与国家权力平衡的历史。我们不应忽视西方宪政的局限性,“把视野局限于政府权力之限制,过分夸张政府与个人及社会之对立,以至于造成了观念上的狭隘、片面与僵化”〔11〕(4页)。基于上述认识,有学者指出,所谓宪政“就是确立一套有效的技术规则”,“以达到公民权利与国家权力的协调”〔27〕。在笔者看来,协调即平衡。

公民权利与国家权力的平衡是宪政平衡性的根本实现形式。它具体包括如下内容:

(1)权利与权力的平衡。

吉林省人民政府决策智力支撑体系工作细则

吉林省人民政府办公厅


吉林省人民政府办公厅关于印发吉林省人民政府决策智力支撑体系工作细则的通知

吉政办发〔2001〕71号

省政府各厅委、各直属机构:

  现将《吉林省人民政府决策智力支撑体系工作细则》印发给你们,请认真遵照执行。

二○○一年十二月十一日


吉林省人民政府决策智力支撑体系工作细则

(二○○一年十二月十一日)

  第一章 总则第二章 工作任务第三章 组织机构第四章 人员构成第五章 工作方式和程序第六章 条件和待遇第七章 附则

  第一章 总  则

  第一条 为充分发挥省政府决策智力支撑体系职能作用,推进政府决策科学化、民主化、法制化进程,根据《吉林省人民政府关于调整完善省政府决策智力支撑体系的意见》(吉政发〔2001〕22号,以下简称《意见》),特制定本细则。

  第二条 省政府决策智力支撑体系是为省委、省政府决策提供多领域智力支持的咨询系统,是省委、省政府广泛利用多学科知识,充分发挥智囊作用,按照科学合理的程序,运用现代先进的方法和手段进行决策的重要组成部分。智力支撑体系的性质是非官方的,不具有行政职能;其人员构成是专家型的,主要由全省范围内具有较大影响、较深造诣、较高学术成就和较强创新实践能力的专家、学者组成。

  第三条 智力支撑体系的工作原则:

  紧紧围绕省委、省政府的中心工作,着眼解决全省经济社会发展中的重大问题,提供智力服务。

  坚持实事求是、科学民主、客观公正、突出创新、讲求实效。决策咨询务求信息充分齐备、调研方法得当,提高工作效率,降低咨询成本。咨询论证意见应体现综合性、预见性、探索性、精确性原则,具有较高质量和水平。

  支撑体系各机构、机构内部应加强联系沟通,相互协调配合,注重优势发挥,形成咨询合力。

  第二章 工作任务

  第四条 各智力机构的主要任务是:对省委、省政府重大决策、重要工作进行咨询论证、评价分析,提出参谋意见;对省内突出的热点、难点问题开展调查研究,结合工作实际,提出对策建议;适应工作要求,积极谏言献策,充分发挥“智囊”作用;加强同国内外智力机构与人员的沟通联谊,借鉴成功经验,提高咨询水平;收集、分析、整理信息,超前研究,主动参谋,为决策提供有针对性的智力咨询服务;完成领导交办的其他具体工作。

  第五条 各智力机构要以建设有中国特色社会主义的理论和“三个代表”重要思想为指导,切实加强自身建设,建立健全良好机制,调整完善人才结构,提高整体咨询水平,努力增强智力支撑能力。

  第三章 组织机构

  第六条 省政府办公厅全面负责智力支撑体系的组织领导与管理,总体安排省委、省政府各项咨询任务的综合协调与传送落实。省发展研究中心、省科协、省司法厅、省政府法制办、省科技厅、省经贸委具体负责相应咨询机构的组织联络工作。

  第七条 各决策咨询机构秘书处(办公室)具体负责咨询任务的安排和服务。各咨询机构联系部门要有一名领导负责智力机构秘书处(办公室)工作,保证工作人员相对稳定,确保职责落实。

  秘书处(办公室)的主要职责是:

  (一)发送会议通知,准备相关材料,确保咨询委员、法律顾问按时参加政府有关会议。

  (二)准备会场,为咨询委员、法律顾问开展咨询论证等重要活动提供条件和场所。

  (三)跟踪咨询进程,传送文件、信息,为咨询任务的按时完成做好基础工作。

  (四)组织咨询委员、法律顾问开展调研、考察;收集、整理、报送咨询意见和建议;及时将咨询成果采纳情况反馈咨询委员、法律顾问所在单位及本人。(五)研究起草智力机构工作制度、工作方案和有关章程;监督各项咨询费用的使用;做好文秘、档案工作。(六)及时掌握咨询委员、法律顾问情况,保证各机构咨询能力的稳定和提高;提出完善各智力机构的建议,为不断加强智力支撑体系建设提供第一手材料。

  第八条 外部咨询系统按照合作协议规定,为省委、省政府提供有偿或无偿的专题、专项咨询服务。其中,签订“省院”协议的由省科技厅负责组织联系,签订“省校”协议的由省经贸委组织联系。学术团体暂由省政府办公厅联系。

  省科技厅、经贸委和省政府办公厅要尽快制定和完善相关的工作制度,确保决策及时、全面、准确地获取外部智力支持。要结合全省的重大决策、重要活动,加强与“省院”、“省校”智力力量的沟通联系,每年邀请集中活动一至两次,借鉴和吸收国内外前沿的智力成果。

  第四章 人员构成

  第九条 依据《意见》确定的体系框架,结合我省智力水平状况和省委、省政府的工作要求,在充分考虑各智力机构负责部门推荐意见基础上,最终确定各机构咨询委员、法律顾问人选构成(名单见附件)。智力服务成果是考核咨询委员、法律顾问工作业绩的重要标准,根据业绩情况,对智力机构人员构成实行动态管理。

  第十条 各智力机构应力求学科结构和专业配置合理有效,充分反映科技前沿水平。咨询委员、法律顾问要认真履行职责,充分发挥职能,高质量、高效率地完成各项咨询任务。其所在的单位要积极支持智力支撑体系工作,努力创造条件,确保咨询委员、法律顾问完成咨询任务,并将委员、顾问提出的咨询论证意见纳入工作成果中。

  第五章 工作方式和程序

  第十一条 各部门、各单位向省委、省政府正式提交有关重大决策、政策、措施报告前,应以书面形式提交省政府办公厅安排咨询论证,并将其视为行政决策的必要程序。

  第十二条 咨询论证(或处理涉法事项)分两种方式进行,即会议咨询和函审咨询。

  会议咨询指咨询委员、法律顾问在省委有关会议和省政府常务会议、省长办公会议以及其他有关决策的专题会议上,提出咨询论证的意见建议。

  参加会议咨询的委员、顾问应提前5天接到会议通知及需要咨询论证(或处理涉法事项)的项目详细资料,经充分酝酿后参加会议。会上应充分发挥“智囊”作用,认真阐述咨询意见。咨询意见经会务工作人员记录整理后存档,并由省政府办公厅及时将意见、建议采纳情况反馈其所在智力机构秘书处(办公室)。

  会议咨询的工作流程是:省政府办公厅向相关智力机构发送会议通知及项目咨询论证(或处理涉法事项)任务通知单,提供项目详细资料———由智力机构秘书处(办公室)与召集人或首席法律顾问共同安排任务落实———咨询委员、法律顾问参加会议提出咨询论证意见———记录整理意见、建议———省政府办公厅向智力机构反馈意见、建议采纳情况。

  第十三条 函审咨询指咨询委员、法律顾问通过召开咨询论证专题会议,以书面形式对项目或事件进行咨询论证。

  需要进行函审咨询的部门、单位,应向省政府办公厅提出咨询论证申请(立法咨询委员会除外),同时提交项目的详细材料。省政府办公厅受理后应在任务时限前15天将任务通知单及项目详细材料一并送达相应的智力机构。

  函审咨询的工作流程是:

  相关部门、单位提出申请———填报申请书———省政府办公厅审核受理———向相应智力机构发送任务通知单及项目资料———由智力机构秘书处(办公室)与召集人或首席法律顾问共同安排任务落实———开展咨询论证———在规定时限内向省政府办公厅提交咨询论证(或处理涉法事项)意见报告(一式5份)———省政府办公厅向智力机构反馈意见、建议采纳情况。〔项目咨询论证(或处理涉法事项)申请书、任务通知单、意见报告、咨询委员会(组)名单的文本格式见附件〕

  第十四条 项目咨询论证(或处理涉法事项)任务通知单、意见报告和咨询委员会(组)名单一并组成咨询论证完整文件,各智力机构应认真填写。

  第六章 条件和待遇

  第十五条 本章所指的条件、待遇对象是新调整组建的四个智力机构,即经济社会发展与环境咨询委员会、科学技术与工程咨询委员会、法律顾问团和立法咨询委员会。内部咨询系统其他机构以及外部咨询系统仍按原有的管理方式运行。

  第十六条 自2002年财政年度起,各智力机构所需经费均纳入省财政预算计划,根据各机构任务情况确定资金额度。各智力机构负责部门要设立专户管理资金,专款专用,当年结余可结转下年继续使用。省政府办公厅会同财政、审计部门对资金使用情况监督检查。

  第十七条 可纳入咨询经费的项目包括:咨询论证会议支出、调研考察活动支出、秘书处(办公室)有关咨询任务的办公支出以及咨询委员、法律顾问的补贴支出等项。同在两个以上智力机构的咨询委员、法律顾问只领取一份补贴。

  第十八条 为智力机构提供有关全省经济运行的统计资料及相关材料;逐步吸纳有关方面的咨询委员、法律顾问参加省委、省政府考察、调研等重大活动,参与重要文稿起草、修订等;逐步扩大咨询委员、法律顾问参加省委、省政府重要会议和阅读重要文件的范围。

  第十九条 对咨询委员、法律顾问突出的智力成果,依照国家法律、法规予以认证和知识产权保护。省政府办公厅会同有关部门定期组织优秀智力成果的评审、奖励。

  第七章 附  则

  第二十条 本工作细则自发布之日起实行。工作细则在实行中的具体问题,由省政府办公厅负责解释。

  附件:1.省政府经济社会发展与环境咨询委员会(41人)

  2.省科学技术与工程咨询委员会(44人)

  3.省政府法律顾问团(12人)

  4.省政府立法咨询委员会(24人)

  5.咨询论证(或处理涉法事项)任务通知单

  6.咨询论证(或处理涉法事项)申请书

  7.咨询论证(或处理涉法事项)意见报告

  8.咨询论证(或处理涉法事项)委员会(组)名单