湖北省鄂州市人民政府


市人民政府关于发布《鄂州市市政基础设施建设管理办法》的通知



各区人民政府、开发区管委会，各街道办事处，市政府各部门：
　　《鄂州市市政基础设施建设管理办法》经2010年第8次市人民政府常务会议审议通过，现予发布，请遵照执行。

　　　　　　二〇一〇年六月八日


　　　　　　　　鄂州市市政基础设施建设管理办法

　　第一章 总则
　　第一条 为了提高市政基础设施工程的建设质量和管理水平，保证公共资金的使用效率，根据有关法律和法规、规章规定，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条 本市行政区域内利用市级财政预算资金，其他财政性资金以及政府融资建设的市政基础设施项目适用本办法。
　　第三条 本办法所称市政基础设施工程，是指城市道路、桥涵、隧道、广场、供水、排水、燃气、热力、园林、环卫、污水及垃圾处理、地下管网等工程。
　　本办法所称市政基础设施工程建设仅指市政基础设施工程的新建，不包括改建、扩建。
　　第四条 市政基础设施工程建设遵循“计划引导、规模适度、分工明确、权责一致、流程清晰、管理顺畅”的原则。

　　第二章 管理职责
　　第五条 鄂州市城市建设投资有限公司（以下简称市城投公司）是市政基础设施工程建设的投资主体；鄂州市政府投资工程管理中心（以下简称市管理中心）、水务局、城管局是市政基础设施工程建设的建设主体（项目法人，以下简称建设主体，下同），其中，市水务局为城市供水工程的建设主体，市城管局为城市环卫工程的建设主体，市管理中心为除城市供水、环卫工程以外的其他市政基础设施工程的建设主体；市发改委、住建委、招投标监管局、审计局、财政局、监察局是市政基础设施工程建设的监管主体；园林局、环卫局、市政设施管理处等单位是市政基础设施工程的使用主体（以下简称使用主体）。
　　第六条 市城投公司履行下列职责：
　　（一）根据市政府批准的市政基础设施工程建设年度计划，编制工程建设资金年度概算，报市政府批准后，筹集工程建设所需资金；
　　（二）组织工程的预算评审，并召集相关部门对工程拦标价初步方案进行审议；
　　（三）根据建设主体核定和市投资审计局审计的工程实际进度，依程序支付工程款；
　　（四）就工程建设中的重要事项，负责召集相关部门和单位进行联合会商。
　　第七条 建设主体履行下列职责：
　　（一）组织编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件，并报市发改委审批；
　　（二）委托勘察、设计单位对项目进行勘察和施工图设计（需招标确定勘察、设计单位的，依招标程序进行）；
　　（三）办理项目规划、土地、施工、环保、消防、拆迁、园林绿化等许可手续；
　　（四）负责组织编制工程的预算草案，并拟定工程拦标价初步方案；
　　（五）与施工单位签订施工合同和廉洁协议，对工程建设实行全过程管理；
　　（六）督促项目监理单位履行工程监理职责；
　　（七）根据工程进度，确定项目进度款拨付额度；
　　（八）组织工程中间验收和竣工验收并向使用单位移交工程。
　　第八条 政府拆迁安置机构的主要职责：
　　（一）根据市政府审批的市政基础设施年度建设计划，组织相关单位对各单项市政基础设施建设工程涉及的房屋拆迁、青苗及附属物补偿等进行调查摸底，制定拆迁补偿方案，并组织实施；
　　（二）根据摸底调查情况，测算拆迁工程的量和价，经市住建委、城投公司、建设主体共同核定后，编制拆迁工程的预算，报市投资审计局审计；经市投资审计局审计的拆迁工程预算，报市城投公司；
　　（三）负责或委托项目所在地的区、街道（乡镇）人民政府负责实施拆迁、安置房的选址、建设和拆迁户的临时过度安置，并按月核实拆迁安置房的建设进度；
　　（四）确定拆迁安置资金的支付额度和支付对象。
　　第九条 市住建委履行下列职责：
　　（一）组织编制城市基础设施项目中长期和年度计划；
　　（二）监督项目工程质量和施工安全；
　　（三）负责项目工程造价和项目工程的合同备案管理；
　　（四）负责项目工程竣工验收备案及城建档案管理。
　　第十条 市招投标监管局履行下列职责：
　　（一）负责对项目工程实施招投标事前审核、项目招标拦标价及招标后合同的备案管理；
　　（二）对项目工程招投标全过程进行监管；
　　（三）受理项目招投标过程中的投诉，防止和惩治围标、串标、买标行为。

第十一条 市投资审计局履行下列职责：
　　（一）负责工程预算审计；
　　（二）负责施工过程中的跟踪审计。在监理单位对工程增减及设计变更和隐蔽工程的量和价进行鉴证的基础上进行审计监督；
　　（三）负责每月工程施工进度的审核；
　　（四）负责工程竣工后的决算（含结算，下同）审计。
　　第十二条 使用主体履行下列职责：
　　（一）对经竣工验收合格的市政基础设施工程，按规定接收整体移交；
　　（二）对移交的工程负责妥善维护和保养，对损害工程的违法行为依法予以处罚并追究行为人的赔偿责任。
　　第十三条 市财政、监察部门分别依各自职责，对市政基础设施工程项目建设过程中的资金使用情况、违法违纪情况实施专项监督并依法予以处理。
　　市城管局，鄂州经济开发区管委会，各街道办事处、乡镇人民政府依照《鄂州市控制和查处违法建设办法（试行）》（鄂州政发〔2008〕15号）的规定，严格履行控违查违职责，保证市政基础设施工程的顺利实施。
市发改、公安、环保、国土、规划、城管等单位依法定职权，共同做好市政基础设施工程建设的相关审批和管理工作。

　　第三章 项目规划和审批
　　第十四条 市政基础设施工程实行中长期规划加项目库和年度建设计划管理制度。市政基础设施中长期建设规划是项目库编制的依据，项目库是市政基础设施年度建设计划的依据。未纳入项目库的项目，原则上不得列入年度建设计划。市政基础设施项目应当严格执行批准的年度建设计划，未经规定的决策程序，任何单位和个人不得调整和变更。
　　第十五条 根据城市经济和社会发展中长期规划和专项建设规划，由市住建委牵头组织市发改委、城投、财政、审计、规划、水务、城管等相关部门，研究提出城市市政基础设施中长期建设规划，报市政府常务会议审定。
　　第十六条 市住建委根据经批准的市政基础设施中长期规划，结合本市经济社会发展的具体情况，科学编制一定期限内与城市发展水平相匹配的城市基础设施项目。
　　市住建委对编制的项目，召集市发改、城投、国土、环保、规划、财政、水务、城管等相关部门进行会商，形成相对统一的意见后，聘请专家组进行逐个项目的可行性论证。
　　经论证通过的项目，由市住建委专题报告市政府，市政府召开专题会议进行审议。经市政府专题会议审定的项目，纳入市政基础设施项目库。
　　第十七条 市住建委根据本市城市发展的中长期战略目标和近期发展要求，结合财政状况，从项目库中筛选最适当的项目，组织市管理中心、水务局、城管局等相关部门编制我市市政基础设施建设项目的年度建设计划，报市政府审定。
　　第十八条 对年度建设计划安排的项目，由市住建委将市政府批文连同项目的前期论证资料一同送交市发改委、城投公司、管理中心、水务局和城管局。
　　第十九条 市城投公司对年度建设计划安排的项目，组织编制项目年度资金概算，编制的年度资金概算应分送市发改委、财政局和建设主体。年度资金概算作为项目资金筹集和编制项目预算的基本依据。
　　第二十条 建设主体对年度建设计划安排的项目，迅速组织编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件报市发改委审批。
投资总额超过500万元（含500万元）的市政工程建设项目，应当委托具有相应资质的咨询机构编制可行性研究报告。投资总额在500万元以下的，其项目建议书与项目实施方案可合并编报。重要工程项目的前期工作要达到初步设计和概算编制内容及深度的要求。
　　第二十一条 市发改委按照有关规定和市政府专题会议审定的项目库和年度投资建设计划，对建设主体报送的项目建议书或实施方案，可行性研究报告和初步设计进行审核，并在受理申报资料之日起10个工作日之内予以批复。重要工程项目要事先组织有关部门、专家或咨询机构对项目建议书或可行性报告进行评估论证。200万元以下的项目批准手续可予简化。
　　第二十二条 涉及办理规划、土地、环保、消防、园林绿化、文物保护、拆迁、城管等审批手续的市政基础设施项目，由建设主体向市行政服务中心窗口统一递交许可申请，市行政服务中心依法按行政许可事项的“联合办理、集中办理”规定进行运作。
相关审批部门应严格按照审批流程规定的受理、审查、决定、送达程序及时办理审批事项，不得违法收取许可费用和增设许可条件。

　　第四章 项目招标和施工
　　第二十三条 建设主体依照批准的年度建设计划和项目批复，及时委托具备相应资质的勘察单位和设计单位进行工程勘察和施工设计。
需以招标方式确定勘察单位和设计单位的，依招投标程序进行。
建设主体委托具有相应资质的单位对项目施工设计文件进行审查后，将审查通过的施工设计文件报市住建委备案。
　　第二十四条 施工设计审查通过后，建设主体应委托市造价管理站根据施工设计及相关定额标准，编制工程预算。
工程预算由建设主体报送市城投公司组织评审后，再报送市投资审计局进行预算审计。经审计的工程预算，由建设主体向市财政局、城投公司报备。
建设主体根据预算审计结果和确保工程质量、安全、进度的原则提出项目拦标价建议方案，送市城投公司组织审议后报市政府审定。
　　第二十五条 工程建设涉及土地征用和房屋拆迁的，由建设主体提请市国土管理部门和房屋拆迁安置管理机构依法完成土地征用手续和房屋的拆迁安置补偿工作。
市国土资源管理部门和房屋拆迁安置管理机构应严格依法定程序和法定标准在法定最短期限内完成项目土地征用和房屋拆迁安置工作。
　　第二十六条 对已经具备招标条件的市政基础设施项目，由建设主体负责组织招标代理、工程施工和工程监理的招投标。招投标活动应严格依照《鄂州市招投标管理规定》（鄂州政规〔2009〕19号，以下简称《规定》）规定的程序在市综合招投标交易中心进行。
　　第二十七条 市招投标监管局应对招标条件及招投标活动的全过程加强监管，对不符合招投标条件进行招投标、违反招投标程序以及围标、串标行为依法进行严肃处理。
　　第二十八条 招投标活动结束，建设主体应与中标的项目施工、项目监理单位分别签订《工程施工合同》和《工程监理合同》。
《工程施工合同》应就工程期限、工程质量、工程价款及支付方式、违约责任等内容作出具体规定。
《工程监理合同》应就工程监理内容、监理责任等作出具体规定。
《工程施工合同》、《工程监理合同》应报市住建委、城投公司、招投标监管局、投资审计局备案。
　　第二十九条 市政基础设施工程实行施工许可证制度。工程投资额在30万元以上的项目，施工单位应向市住建委申请办理《施工许可证》；未申领《施工许可证》的，不得施工。
　　第三十条 施工单位应严格按照《工程施工合同》规定的施工工期、工程进度、工程质量要求，安全、文明施工。
　　第三十一条 非因设计和建设单位的原因，施工单位应严格按照设计文件进行施工。因特殊情况，确需变更施工设计的，应按相应程序申请变更。
　　第三十二条 下列重大事项采取联合会商的方式解决：
　　（一）因设计及其他因素导致工程量需变更，工程总价变更不超过5%（不含本数）的；
　　（二）没有市场参考价的材料价格的确定；
　　（三）投资少于50万元项目发包方式的确定；
　　（四）隐蔽工程的量和价；
　　（五）其他需要进行联合会商的重要事项。
因设计及其他因素导致工程量需变更，工程总价变更超过5%（含本数）的，应按照《规定》的规定重新按程序进行立项、评审、招标。
联合会商由建设主体提出，由市城投公司召集，市发改委、住建委、投资审计局、招投标监管局、管理中心、水务局、城管局参加。会议就上述事项进行集体议决，意见不统一无法形成一致意见的，由市城投公司提请市政府专题会议审定。
经联合会商议定或市政府专题会议审定的意见，作为各单位执行的依据。

　　第五章 工程质量和安全
　　第三十三条 市政基础设施工程实行工程监理制。工程监理单位应根据工程施工设计文件和《工程监理合同》的规定对工程质量实行全面监理。
　　第三十四条 建设主体根据《工程施工合同》和《工程监理合同》的规定，履行对施工单位工程质量和工程安全的监管职能，并督促工程监理单位落实监理责任。
　　第三十五条 市住建委是市政基础设施工程的工程质量和工程安全的法定主管部门，全面负责工程质量和工程安全的监督管理工作。
对于有国家强制性质量标准和技术规范的工程部位和操作环节，市住建委应当指派质监和安监机构加强现场监督和检查，并对检查出的工程质量问题和安全隐患责令施工单位及时返工和有效排解。
对于非重要部位和非重点环节的工程质量和工程安全，市住建委应安排专门技术人员进行全面巡查和现场指导，对施工单位反映的情况和请求解决的技术问题提出处理意见和解决办法。
　　第三十六条 市住建委应严格《施工许可证》和《安全生产许可证》的核发和管理。对不具备相应资质，提供的申请资料不齐全或经审查不合格的，不得擅自降低许可条件为其办理《施工许可证》和《安全生产许可证》；对已经申领《施工许可证》和《安全生产许可证》的单位，市住建委应加强事后监管，禁止超越许可范围和许可期限实施许可行为，并严禁私自转让或租借《施工许可证》和《安全生产许可证》；《施工许可证》和《安全生产许可证》有效期满，应及时收回和注销。
第六章 资金拨付和监管
　　第三十七条 市政基础设施项目工程款实行统一筹集、直接拨付制度。市城投公司负责资金的统一筹集和定向拨付。
　　第三十八条 项目工程款实行资金基本帐户往来制度，其拨付依下列程序进行：
　　（一）工程进度审计。建设主体根据工程进度，于月初将上月工程实际完成量书面报市投资审计局审计，市投资审计局应自接到送审材料之日起5个工作日完成审计，并将审计结果反馈建设主体。
　　（二）工程款额度确定。建设主体根据审计结果计算出工程价款的月支付总量，原则上按照70%的实际支付比例确定月工程进度款拨付额度（合同约定的特殊项目除外）报市城投公司。报送工程款拨付额度时，应同时报送审计结果备查。
　　（三）工程款拨付审批。市城投公司对建设主体报送的工程进度拨款额度及相关凭证，应在3个工作日内进行审验，将审验确定的工程款拨付额度报请分管项目工程的副市长签批。
　　（四）拨付工程款。市城投公司根据分管副市长签批意见，在2个工作日内将工程款直接拨付至施工单位在招投标程序中确定的基本帐户。
　　（五）工程决算。工程竣工，建设主体组织竣工验收，并申请市投资审计局对工程实行决算审计。建设主体根据综合验收报告及决算审计结果，在扣减5%的质量保证金后，计算出需支付的剩余工程价款总额，报市城投公司依上述程序进行工程总价款结算。质量保证金的退付时间依相关法律法规规定。
市政基础设施工程项目涉及房屋拆迁安置补偿的，依上述程序进行资金拨付。
　　第三十九条 建立工程准备金制度。市城投公司按工程概算的5%-10%提取工程准备金，拨付给建设主体用于项目的各项前期准备、中期协调、后期服务等工作，准备金分项目单项列支，分别核算，单独审计。
　　第四十条 市城投公司应对项目资金的使用情况进行跟踪检查，并根据检查情况对资金的使用效益及运行风险进行客观评价。对资金运行中的风险隐患应当及时采取有效措施排查整改，并将相关情况报市财政部门。
第四十一条 市财政部门应当加强对项目资金的监管力度，对资金的筹集、支付、使用等各环节进行日常检查和重点抽查，对发现的违规行为及时予以处罚。

第七章 竣工验收和移交
　　第四十二条 市政基础设施工程完工，施工单位应向建设主体及时申请组织验收。建设主体接到申请后3个工作日内，负责组织相关职能部门对工程进行综合验收。相关职能部门应在综合验收单上签署工程合格与否的明确意见。综合验收工作应在15个工作日内完成。
工程经验收合格的，建设主体应向施工单位出具验收合格证明；验收不合格的，通知施工单位返工，返工后的工程竣工验收，验收单位只对不合格的部位进行再次验收，直到工程全部合格为止。
　　第四十三条 工程验收合格，施工单位应自接到验收合格证明之日起15个工作日内向建设主体报送工程竣工决算资料，由建设主体初核后，再报市投资审计局进行决算审计。
市投资审计局对工程实施决算审计，应严格按照《工程施工合同》、工程实际完成量以及工程造价的相关规定进行，并于接到审计申请后45个工作日内完成。申请人无理拒签决算审计结论的除外。市投资审计局应向申请人出具决算审计报告。
市投资审计局对决算审计报告的真实性、完整性、公正性负责。
　　第四十四条 工程验收合格，建设主体应及时组织施工单位将工程移交给相关使用单位。施工单位移交工程时，应将与工程有关的档案资料一并移交，并按规定向市城建档案馆报送工程档案。
施工单位移交工程，应当出具移交清单；接受移交的使用单位应按移交清单列明的项目逐项清点，并在移交清单上签字盖章。市管理中心、水务局、城管局作为工程的建设主体，应在移交清单上签章见证。移交清单一式五份，三方各执一份，另两份分别送市城投公司、住建委备案。
工程自移交之日起，其管理权转移至接收移交的单位。接收单位应按工程的使用性质对工程进行保养和维护，并依职权实施日常管理。

　　第八章 法律责任
　　第四十五条 有下列情形之一的，依法追究市城投公司直接责任人的经济和行政责任；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任；并对其主要负责人依《鄂州市行政问责暂行办法》（鄂州政规〔2009〕17号，下同）实施行政问责：
　　（一）挪用工程专项资金或不及时支付工程款项，导致政府违约、承担违约损失和严重影响工程进度的；
　　（二）不按规定程序拨付工程款项，致使项目资金被冒领、骗领，导致重大损失的；
　　（三）不履行联合会审召集人职责，致使工程进度被拖延或者财政资金遭受损失的。
第四十六条 有下列情形之一，依法追究建设主体直接责任人的经济和行政责任；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任；并对主要负责人实施行政问责：
　　（一）因怠于履行项目前期准备工作的具体职责，导致工程不能开工，影响市政工程建设按计划实施的；
　　（二）对符合招投标条件的市政基础设施工程，不按规定程序组织招投标，或组织招投标，但不与中标单位签订《工程施工合同》和《工程监理合同》，导致工程建设招标违反合同和监理等制度规范的；
　　（三）不履行《工程施工合同》和《工程监理合同》当事人职责，导致合同另一方当事人在工程进度、工程质量、工程价款等方面出现重大违约的；
　　（四）不如实核定工程进度，导致工程价款被骗领的；
　　（五）不及时组织工程的中间验收和竣工验收，导致工程不能按期交付使用的；
　　（六）对经竣工验收合格的工程，不组织移交，导致工程不能投入使用的。
　　第四十七条 有下列情形之一，依法追究市拆迁安置机构直接责任人行政责任；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任；并对其主要负责人实施行政问责：
　　（一）市政基础设施项目涉及到房屋拆迁补偿安置，不依职权组织摸底调查，核定拆迁工程的量和价，不制定拆迁补偿安置方案或不组织落实拆迁补偿安置方案，延误工程进度的；
　　（二）不如实核定补偿安置费或指定的拨付对象错误，影响工程进度或造成重大经济损失的。
　　第四十八条 有下列情形之一，依法追究市住建委直接责任人的行政责任；构成犯罪，移送司法机关依法追究刑事责任；并对其主要负责人实施行政问责：
　　（一）不履行对工程质量及安全的监管职责，导致工程质量出现重大问题或发生重大安全事故的；
　　（二）不履行对建设主体监管职责，致使工程进度严重滞后的；
　　（三）不严格《施工许可证》和《安全生产许可证》的发放程序，擅自降低许可条件，或不加强对许可证的管理，导致不具备条件的申请人获得许可资格，带来重大安全隐患的。
　　第四十九条 有下列情形之一，依法追究市招投标监管局直接责任人的行政责任；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任；并对其主要负责人实施行政问责：
　　（一）不履行招投标综合监管职责，导致招投标严重违反操作程序，造成重大损失的；
　　（二）因打击不力，导致招投标市场秩序混乱，发生严重的围标、串标、买标行为的。
　　第五十条 有下列情形之一，依法追究市投资审计局直接责任人的行政责任；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任；并对其主要负责人实施行政问责：
　　（一）不履行工程预算审计职责，致使工程拦标价无法确定，影响工程招投标的；
　　（二）不进行或不及时进行工程的跟踪审计，导致工程设计变更和隐蔽工程的量和价无法确认，影响工程进度的；
　　（三）决算审计出现重大失误造成政府重大损失的。
　　第五十一条 有下列情形之一，依法追究工程接收单位直接责任人的经济和行政责任；并对其主要负责人实施行政问责：
　　（一）不按规定接收已经竣工验收的市政基础设施工程，导致工程无法投入正常使用的；
　　（二）不履行对移交的市政基础设施的养护和管理职责，致使市政基础设施被人为损坏或管理处于混乱状态的。
第五十二条 市财政、监察部门因不依法履行各自的监管职责，导致项目资金被贪污、挪用或随意拨付，依法追究其直接责任人的行政责任，构成犯罪的，移送司法机关依法追究其刑事责任；并对其主要负责人实施行政问责。
市城管局，鄂州经济开发区，各街道办事处、乡镇人民政府不履行控违查违职责，导致市政基础设施工程施工进度受阻，建设成本上升，情节严重的，依法追究其直接责任人的行政责任；并对其主要负责人实施行政问责。

　　第九章 附则
　　第五十三条 市政基础设施工程的改建、扩建依照本办法规定的程序进行。
　　各区、开发区市政基础设施建设可参照本办法管理。
　　第五十四条 本办法的解释权授予市政府法制办公室。
　　第五十五条 本办法自2010年6月8日起施行，有效期至2015年6月7日。



简要阐述社区警务制度资源问题的对策

刘成江


　　针对制度开发中的存在的这些问题，有必要从以下诸方面加以调整和完善：
　　一、确立科学合理的制度衡量标准，抓住推进社区警务战略的机遇，建立和完善各社区警务制度，确立一个科学合理的制度衡量标准。要从制度的设计、执行、和监督等各个方面加以保证，制度是否科学合理，关键是看，制度是否发挥其最大的资源效应，因此，在制度资源开发过程中，不能片面孤立的只从制度上去思考、设计，应当把社区警务制度资源和社区警务其他资源充分的有机结合，以制度资源保障民力、财力、信息等资源的有效开发，同时，社区警务的制度资源是生存在社区这片土壤里，社区警务制度也离不开社区的其他相关制度，只有这样才能发挥社区的资源效应，只有在社区和社区警务形成良性互动，达到社会资源的最佳配置，才能构成一个科学合理的社区警务制度。
　　二、保障制度资源供需平衡，通过对制度设计的主体加以调整，保障制度资源效应达到供需平衡。这就需要把社区民众等所有主体参与进来，与政府、警察通过平等协商、合作行动， 在形成结构合理的利益共同体和社区广泛认同规则的基础上， 构建具有有效制度保障的社区“权力——责任”或“权利———义务”共同体，以实现社区警务制度供求平衡与整合 。要使社区警务制度的供给达到均衡、和谐，首先， 要全面清理和修订与和谐社区建设与持续发展不相适应的治安管理制度和相关的社会政治、经济、文化制度， 为消除体制性障碍提供必要的前提条件。其次， 要加快治安治理的科学理念、宏观构思的制度化进程，特别是地方政府、属地警察和社区公众同构共建社区治安治理体系理念和宏观构思的制度化以及社区自治的理念和宏观构思的制度化进程， 尽快完成由理念、宏观构思向具体制度安排的转化。第三， 要正视现阶段治安管理制度安排存在的根本问题———警察的治安管理制度供给权力过大与警察推行其供给的治安管理制度和对社区治安的实际控制能力相对不足的矛盾。同时，在社区警务制度安排方面， 政府和警察不应热衷于扮演制度的唯一供给者， 而应致力于为社区公众特别是不同群体和集团创造多重博弈的适度的自由选择空间， 促进社区治安治理体系中的不同群体的制度创新， 以最大限度地降低社区治安治理体系中不同成员间互动(协调与合作) 的交易成本，富有实效地实现社区治安管理制度外部性问题的内部化 。
　　三、把制度的可操作性作为制度建设的重中之重，要将制度的操作性作为当前制度建设的重要课题进行研究，既注重自身的实践总结，坚持实践出真知的原则，在实践中找答案，也要善于借鉴外单位、外地、乃至国外制度管理的成功经验，更要吸取基层干部群众在制度执行上的首创精神和可贵探索，尽快从理论上攻破这一难题，使内容翔实、结构系统化的制度配备一套简便易行的操作方法和检测效果手段，最大限度地发挥制度的资源优势。一是加大社区警务制度的实施贯彻力度，清理不适应社区警务战略的传统制度，保障各种制度积极有效的发挥其作用，对于外国和其他各地的一些警务制度，要根据社区实际情况，加以引进和摒弃，充分发挥社区制度资源的最大效益。二是要求社区民警进一步转变传统警务理念，深入社区贴近群众，密切警民关系，同时要求一切基层公安工作都要围绕社区、立足社区、在社区中显示生命力。现代社区警务战略的目的是有效预防减少违法犯罪和事故，本质在于真心实意为社区民众服务，保障民众安居乐业，促进社区经济、文化、社会全面进步与和谐发展 。因此，要进一步改革和完善社区警务，必须将现代社区警务理论与当地实际情况结合，以科学发展观为指导，实现社区警务法治化、规范化、人本化和社会化，这也是全面建设小康社会与构建社会主义和谐社会的基础所在。
　　四、完善社区警务监督机制，社区警务制度的监督机制本身就是一种制度，因而监督机制必须能保证其有效的运行。对社区警务制度的运行情况的监督，主要有两种形式：一是公安机关内部对社区警务制度的运行的监督机制；二是人大、其他政法机关、舆论及社区群众的外部监督机制 。在广泛的监督主体中，只有社区民众的利益和社区警务制度直接相关，社区警务制度的需求方是社区民众，因此，也只有把监督机制的主体扩大到社区民众，让社区民众参与到保障自己权益的链条中去，才能保障社区警务制度的监督机制得到有效的发挥。在制度建构上，可以推行新的政绩考核制度，建立警民互动的评议制度，让社区居民为警务人员打分，把会不会做群众工作及其效果如何作为衡量民警工作的标准之一。
加快社区警务制度资源的制度创新
　　一、建立社区警务治安预警机制，在社区警务中构建治安预警机制， 应根据社区警务的特点充分发挥治安预警机制的功能， 同时借鉴国内外政府信息公开立法制度的经验夯实治安预警机制的法律基础， 建立以警情通报制度为核心的信息通报、披露体系， 并完善与治安预警相关的机制， 进一步扩大其在公安工作中的适用范围 。
　　1、是确立和发挥治安预警机制在社区警务中的功能，根据社区警务的特点， 确立和发挥治安预警机制的功能: 一是预测、决策功能。在社区治安管理中，预测未来治安发展趋势十分重要， 若不能在实践的基础上科学把握社区治安发展变化的规律， 就不能有效地对影响社会治安的警情和危机、紧急、突发事件做出充分准备。同时，正确的预警能及时把握社区可能引起矛盾、纠纷激化的诱因， 有针对性地加以教育疏导， 化解可能激化的各类矛盾， 将治安苗头消灭在萌芽状态。对已经形成影响的事件， 则妥善处置，将其解决在基层和初始状态， 并做好善后工作;二是调整、检验功能。借助预警本身的反馈作用， 建立社区治安综合治理的有效调控机制， 实现对治安的有效调节和控制。同时，预警可以检验治安管理工作决策是否正确，及时发现管理方式、决策手段存在的问题并及时予以修正。对新出现的影响治安的问题进行分析， 做出进一步决策， 使管理手段和处置过程更具科学性; 三是通报、指导功能。对社区治安问题出现的规律性、经验性因素及时总结、提炼、筛选并予以通报， 使警情信息公开化、透明化。指导社区公众自防、自助、自救， 提高防范意识和法制观念， 减少被害因素。
　　2、是建立和完善以警情通报制度为中心的信息披露机制。信息公开是治安预警机制存在的基石。及时披露信息， 通过顺畅渠道提供权威可靠的防范知识， 对于消除不安定因素、降低治安危机带来的危害可起到重要作用。通过权威部门公开政府信息， 并给民众提供详细指南。如同自然灾害预警、突发公共卫生事件预报等， 治安预警的目的之一就是使社区居民提前掌握可能出现危机的信息， 做好防范准备， 避免遭受损失。因而， 信息的公开程度直接关系到公民的合法权益否受到妥善保护。应加强政府信息公开立法， 尽快出台《政府信息公开法》， 规定信息通报、披露制度，保障公民知情权。同时，由公安部在该法的基础上规定警情信息的通报、披露措施，具体规定警情通报制度。
　　3、是构建治安预警化解机制。影响社会治安的危机事件一旦在社区产生， 如果控制不及时不得力， 就会形成连锁反应， 造成比事件本身更严重的后果。根据处置各类危机尤其是突发治安事的经验和教训， 制定科学合理的早期应急处置方案是能否成功处置的关键所在 。其一，通过建立完备的维护稳定的预测系统， 对社会稳定形势状态和可能引发社会动荡的势进行宏观和微观预测，为决策机关制定政策提供科学的依据， 以便有的放矢地采取有效的防控措施，驾驭社会治安局势;其二，通过建立完整的社会稳定信息系统， 严密掌握社会动向， 及时发现社区内那些带有苗性、倾向性和群体性的影响社会稳定的问题， 为把尚未形成气候的事件苗头迅速控制在初始阶段提供预警保障; 其三，通过建立完善的教育疏导与处置系统， 及时把握可能引起矛盾、纠纷激化的诱因， 有针对性地加以教育疏导， 缓解可能激化的各类矛盾， 将苗头消灭在萌芽状态。对已经成的影响治安稳定的警情和危机、紧急、突发事件， 则果断决策，妥善处置， 将其解决在基层和始发状态。
　　二、规范警务配置和运作，建立高效的工作体制
　　第一、建立社区信息工作体制。一是收集各类信息，主要包括与本社区有关的自然环境，风土人情，人口结构，治安状况，发案信息，灾害事故苗头等；二是加强信息反馈，通过社区警务公开栏《信息通报》等形式，把有关治安信息向民众发布，实行公安机关与民众良性互动。第二，建立社区巡逻控制机制，强调社区民警的巡逻，巡查，巡访为主要值勤方式，延长在社区的工作时间，提高“见警率”，使群众时刻感受到警察就在身边，从而增加安全感。要以社区警务室为基础平台，实行社区民警、巡警、治安警，刑警“多警合一”，建立起社区值守巡逻接警制，把派出所日常值班备勤与社区巡逻结合起来。同时，把握社区刑事案件发案规律和突出的治安问题，实行弹性工作制，提高勤务活动的针对性。此外，还要开展社区派出所防访制和警务联勤制，以缓解社区民警警务不足的问题。第三，建立社区治安警民共建机制。一是要规范设立社区警务室，努力做到硬件，软件达到一流水平；二是发动群众开展邻里守望，以落实“三张网”建设为目标，搞好社区安全防范；三是建立社区治安咨询协商机制，充分利用社区现有的人务资源共商治安防范的对策；四是定期召开社区会议，与民众互通情况，研究随时出现的问题，确定下一步警务工作的重点；五是社区民警要主动出击，以解决群众最关注的问题为出发点，做好社区安全服务，融洽警民关系。第四，建立社区警务保障机制。一是要加强社区警务工作的指导，积极争取党委、政府的重视和支持，解决好社区警务的用房，经费，装备等问题。二是要充实社区民警警务力量，调整警务配置，每个社区应配备2名以上警力，这样才能确保有足够的警力，足够的精力从事社区警务工作。三是要保证在社区工作的民警稳定。四是要切实提高社区民警素质，倡导“一警多能”，使广大社区民警通晓法律，精通公安业务，同时又了解掌握必要的心理学和社会学知识，这样才能在整体实施“新型”社区警务过程中真正取点实效。
　　三、着力分流和联动，完善“110”接处警运行机制
　　在“110”报警分流方而：一是减少中间环节，在公安内部分流。目前各地安机关大都是建立以市级公安局指挥中心为龙头的“110”接警机制。由于全市范围大、接警员对全市的辖区分布、地名、街道巷等不熟悉，报警人报警后，警力不能迅速到达报警现场、影响了接警效率；同时，由于市级公安局指挥中心接警后，需转至区级公安分局，再由分局转及派出所、增加了中间环节，延长了出警时间。因此。可以以区级公安分局指挥室为中心，建立“110”接处警网络。即区内群众拨打“110”后，由区级公安分局指挥接警，然后通知出警单位出警。这样就减少中间环节，提高了出警速度，内部分流后，市级指挥中心主要负责重大报警的处警组织、指挥和协调。二是区分不同性质，将报警类型分流。可以仿效其他国家如德国的接处警方式，将“110”报警服务一分为二，设立一般报警电话和紧急报警电话，将两类报警的内容告之人民群众、使人民群众在需要报警时，根据警情内容拨打相应的报警电话。公安机关可将两类报警的接处警工作要求进行区分，对紧急报警提出较调高的要求。三是根据不同职能。实现公安与政府分流。政府设立求助热线。受理一般性群众求助，宣传群众“有危难找警察”、“有困难找政府”。在“110”接处警联动中，可以建立区、街级社会联动体系，充分发挥民调组织、政府各职能部门的职能作用。受理和处置一般性民事纠纷。一般性群众求助，缓解公安机关特别是公安派出所的压力，使派出所全身心地处置刑事警情和治安警情。 在接警方式上，要努力改善交通、通讯装备条件，实现运动中接处警，缩短出警时间，增强快速应能力，提高驾驭社会面治安的水平。
　　四、讲究深化和创新，建立新型群防群治机制
　　首先树立“群防群治”的社区治安治理新理念，创新民意社区治安治理主体设置制度，架构科学的社区治安治理主体结构。派出所由原来的社区治安大包大揽角色转换为社区治安治理执法、指导、裁判的角色，并在此基础上调整警察职责结构、优化警察机构、管好必须由警察管理而且只有警察才能管理好的社区治安问题，将警察“不该管、管不好、管不了”的事交给“应该管、能管好、管得了”的社会力量，最大限度地发挥社区公众在治安领域中自我组织、自我管理、自我服务的作用，扩大社区组织的治安自治功能。探索和开辟以“民本”思想为指导的“无增长改善警力”的路径，帮助社区居民自愿组建安保队和低保关照队，与专业巡逻民警队、警民巡逻队相结合，共同组成辖区的网络式巡逻体系。近几年来，民意街派出所先后组建了10支“社区安保服务队”，组织了750名低保人员从事门栋关照、社区巡逻等治安治理工作。目前，该辖区各类群防群治力量已超过7000人，占辖区居民总数的17.5%。 依靠群众在民意街社区推行了封闭型、半封闭型和敞开型三种防范模式，使之覆盖率达到91%，并创建“无盗门栋”、“无盗楼栋”、“无盗小院”、“无盗小区”。为了最大限度地实现全方位的社区治安防控，派出所针对少数居民生活比较贫困、防盗锁具陈旧、安全系数低等问题，拿出上级颁发的10万元奖金，为居民统一购买、更换了2000把铁锁，修建了170个院落铁门，在民警与社区公众之间“装上了连心锁、满意门，架起了警民连心桥”。
　　其次，派出所与地方政府达成共识，制定并推行了“治保主任三权管理制度”（任免建议权、业务指导权和考核奖惩权）。在街道工委、办事处的领导和支持下，明确了派出所对辖区8个社区治保工作的管理权限，对治保主任实行结构工资制，将治保主任月工资的60%作为浮动工资，按月对各社区治保主任工作进行考核，由派出所按考核结果发放浮动工资。同时按照每名治保主任每月50元的标准设立治保工作专项奖励基金，对完成任务的治保主任单独予以奖励 。
　　第三，创新社区治安治理激励机制。在社区治安自治力量激励方面，除落实“治保主任三权管理制度”外，对于安保队员亦实行个案奖励制度。凡安保队员抓获一名够行政拘留处理的违法人员奖励150元，抓获一名够刑事拘留以上处理的犯罪嫌疑人奖励300元。在派出所民警激励方面，派出所根据各责任区治安复杂程度，将辖区的13个责任区划分为4个层次进行招标，把最有工作责任心、最愿意从事安全防范基础工作的民警配置到责任区的工作岗位上，实行递增式奖励与处罚相结合的方式，把业务工作和队伍建设各项任务指标分别量化记分，将民警每月500元的补贴工资作为考核基金，实行月考核、年考核积累，每月月底前将民警的得分予以公布，接受民警监督。年底依据全年得分情况排出名次，作为对民警考核奖励的依据。从2002年4月正式推行招标工作后，13名责任区民警中奖金最高的达到5000余元，最少的倒扣260元。
　　第四，大胆探索和创新警务运行机制，构建以“一融入即责任区民警担任社区治安指导员，全程融入社区各项工作）、二监督（即责任区民警监督治保主任业务工作；社区居委会和居民代表监督责任区民警）、三权力（即落实派出所对治保主任的三权管理）”和招投标竞岗机制、警情研判机制、人机结合机制等为重心的防范工作机制、治安管理机制、治保工作机制、民警勤务机制、服务工作机制和警务监督机制等六大社区警务运行机制，优化了社区警力资源配置，增强了警务工作实效，提升了社区治安治理体系的整体防控能力。
　　五、建立社区警务工作创新试点机制
　　1、建立居家式社区警务室。社区警务室是实施社区警务的载体，是家门口的派出所。通过建设居家式警务室更利于民警扎根于群众之中，更便于与群众朝夕相处并赢得信任。居家式警务室，就是按照每名民警所管辖的一定人口标准数，在社区选适当位置建设，民警可以携带家属入住，24 小时工作、生活的警务室。作为一种警务室新模式，居家式警是深化社区警务战略、实现警务前移和警力下沉、夯实基层基础的创新性举措 。居家式警务室的优势，一解决了社区警务全面覆盖、无缝衔接的问题。原来，社区民警下班了就离开了警务室，居家式警务室民警则实行弹性工作制，24 小时值班备勤，全天候接待群众报警求助咨询服务。二是拉近了警民关系。由于和群众天天生活在一起，确实便于联系群众，方便群众。居家式警务室更具有亲和力，吸引社区居民感觉像自家邻居一样出入方便，没有顾虑。三是居家式警务室便于了解社情民意，防控违法犯罪。民警通过拉家常可以从中获取有价值的信息，无疑会对治安防控起到积极的作用。四是居家式警务室还解决了民警的生活实际问题，如民警的住房困难，民警因工作繁忙不能照顾家庭等。五是家属协助工作，成为民警的好帮手，解决了社区警力不足的问题。居家式警务室适合设在那些规模较小、治安平稳、居民相对集中的社区，对偏远的农村地区更加适合，因此推广居家式警务室非常有意义。
　　2、是建立以民警名字命名的警务室。这也是新社区警务战略确定的新警务室模式，即为增强警务工作的透明度和民警的责任感、荣誉感，对作出出贡献的民警，经地（ 市）级公安机关批准，可以用民警的姓名命名的警务室。社区警务室推行实名制，拉进了警民之间的距离，能够使社区民警把根扎在社区，把工作开展到千家万户，让人民群众更加直接地了解民警，找民警解决困难更加方便、直接。让民警更加直接地面对群众，使警民一家亲的传统得以永久续 。警务室实名制，能够充分发挥典型示范作用，使树立公安机关形象有了更直接的标准，改进作风有了更接的参照，这对于营造学先进、赶先进、争一流的强势氛围，对于丰富公安机关形象建设的内涵，对于全面加强公安队伍建设，具有十分重要的现实意义。警务室实名制，还能加强群众对民警的监督，增强民警的荣誉感、责任感和自我约束力，提高警务工作的透明度和亲和力。警务室实名制使基层民警既有荣誉感，又有责任感，自觉将警务室作为自己生命的一部分长期维护，激发民警的积极性，增强民警开展工作的主观能动性，变“ 要我做”为“ 我要做”，把警务室当成自己第二个家，更细心地为辖区居民办实事、做好事、解难事，无愧于群众的信任和嘱托。


北安市人民法院 刘成江