生产、销售地条钢构不构成生产、销售伪劣产品犯罪？
——由一起地条钢案件谈起
赵黎明
（重庆市渝中区两路口希尔顿商务中心重庆中柱律师事务所 400015）

内容提要：围绕生产、销售地条钢类淘汰产品是否构成生产、销售伪劣产品犯罪产生的争议，暴露了我国目前相关法律、法规乃至司法解释和部委规章的严重滞后。本文作者作为重庆中柱律师事务所一名兼职律师，就近年来我国各地扩大和蔓延的生产、销售地条钢类淘汰产品行为的处理，结合相关法律、法规以及司法解释、部委规章的规定，并深入阅读和分析了相关案例，提出了自己的不同看法。旨在抛砖引玉，与关心类似事件的朋友探讨。（电子邮件：zhaoliminglawyer@yahoo.com.cn）

关 键 词：地条钢 淘汰产品 行政处罚 刑事犯罪

一、引 子
自新《刑法》颁布实施以来，重庆市首例涉嫌生产、销售伪劣产品罪案——重庆市彭水县“地条钢案”2004年4月12日在重庆市第四中级人民法院开庭审理。

公诉机关重庆市人民检察院第四分院的起诉书指控称：“2003年10月至2004年7月，包某等4名被告租赁彭水县郁山镇矿山机械厂厂房，以废旧钢铁为原料，生产钢胚，并购买以废旧钢铁为原料生产的钢，加工成“钢铁混凝土用热轧带肋钢筋”（俗称地条钢）进行销售。不到一年的时间，4人生产地条钢3000余吨，销售额达980余万元。经重庆市产品质量监督检验所对包某等4人生产的地条钢进行抽样检验，均为不合格产品。”2004年9月24日、12月2日，经重庆市人民检察院第一分院批准，由重庆市公安局对4人执行了逮捕。 公诉机关认为，4名被告的行为触犯了《刑法》第140条的规定，法院应当对其处以15年有期徒刑或无期徒刑，并处销售金额50%以上2倍以下的罚金或没收财产。

法庭上，4名被告认为自己只该接受行政处罚，没有犯罪。4名被告聘请的6名辩护律师也认为，4名被告生产、销售的地条钢是国家明令淘汰的产品，根据我国《产品质量法》第51条的规定，该行为只属于行政处罚范畴，最严重就是吊销营业执照，不构成生产、销售伪劣产品罪。辩护律师同时辩称，地条钢作为国家明令禁止生产、销售的淘汰产品，根本没有质量标准可言，不存在检验标准和合格与否的问题，也就是说没有“不合格地条钢”、“伪劣地条钢”的说法。辩护律师认为侦查机关将该厂生产的地条钢进行检验违背了国家产业政策的相关规定，混淆了淘汰产品与不合格产品的概念。庭审中，控辩 双方还就3000余吨地条钢是否全部为不合格产品，以及4名被告合伙的轧钢厂是否实施了以不合格产品冒充合格产品的行为等焦点问题进行了激烈辩论。

2005年5月25日，彭水“地条钢案”一审宣判，重庆市第四中级人民法院认定4名被告犯生产、销售伪劣产品罪，分别判处13年至15年的有期徒刑，并处罚金350万元至500万元。

然而该案的一审判决，并没有让围绕生产、销售地条钢此类淘汰产品的行为是该追究生产、销售伪劣产品罪的刑事责任还是仅受行政处罚的争论宣告结束。现在，4名被告已经全部上诉到重庆市高级人民法院，4名被告的辩护律师也就该案准备组织有关质量技术监督、刑法学、刑事诉讼法学的专家、学者、教授进行论证，形成专家意见。重庆市高级人民法院刑二庭组织了精干的审判力量，该案目前仍在审理当中。

二、生产、销售伪劣产品罪的构成要件
我国《刑法》第140条规定的生产、销售伪劣产品罪，是指生产者、销售者“在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好或者以不合格产品冒充合格产品，销售金额达到5万元以上”的行为。根据刑法的基本原理，任何犯罪都要具备客体、客观方面、主体、主观方面4个要件，缺一不可。具体到生产、销售伪劣产品罪，其构成要件包括：

（一）客体。生产、销售伪劣产品罪所侵害的客体是复杂客体，即国家有关产品质量、工商行政的管理制度以及消费者的合法权益。

（二）客观方面。生产、销售伪劣产品罪在客观方面表现为实施了违反国家产品质量监督管理法规，故意在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好或者以不合格产品冒充合格产品，销售金额在5万元以上的行为。

　　显然，生产、销售伪劣产品罪在客观方面要求实施了生产、销售伪劣产品的行为。所谓生产、销售伪劣产品，从广义上而言，根据原国家质量技术监督局《关于实施若干问题的意见》（质技监局政发[2001]43号）的规定，包括：①、生产国家明令淘汰产品，销售国家明令淘汰并停止销售的产品和销售失效、变质产品的行为。②、伪造产品产地的行为。③、伪造或者冒用他人厂名、厂址的行为。④、伪造或者冒用认证标志等质量标志的行为。⑤、在产品中掺杂、掺假的行为。⑥、以假充真的行为。⑦、以次充好的行为。⑧、以不合格产品冒充合格产品的行为。

但是，根据《刑法》第140条的规定，构成生产、销售伪劣产品罪犯罪的行为，并不全部包括上述8种广义上的生产、销售行为。而只是指后4种行为，即掺杂、掺假，以假充真，以次充好，以及不合格产品冒充合格产品的行为。

（三）主体。生产、销售伪劣产品罪的主体是生产者、销售者。达到刑事责任年龄、具有刑事责任能力的自然人只要实施了生产、销售伪劣产品的行为均能构成该罪。另外，根据《刑法》第150条的规定，单位也可以成为该罪的主体。

　　（四）主观方面。生产、销售伪劣产品罪主观方面往往表现为直接故意，即故意“掺杂、掺假，以假充真，以次充好或者以不合格产品冒充合格产品”。过失不构成该罪。

三、单纯的生产、销售地条钢行为的定性

单纯的生产、销售地条钢的行为并不构成生产、销售伪劣产品罪，理由如下：

（一）、地条钢属于国家明令淘汰的落后产品。

2002年10月14日，原国家经济贸易委员会（现商务部）在答复国家质量监督检验检疫总局的《国经贸产业函[2002]156号》文《关于地条钢有关问题的复函》中明确指出：“‘地条钢’是指以废钢铁为原料，经过感应炉等熔化，不能有效地进行成分和质量控制生产的钢及以其为原料轧制的钢材。”

重庆彭水“地条钢”案中，公诉机关的起诉书指控：“被告人……以废旧钢铁为原料，生产钢坯，或购买以废旧钢铁为原料生产的钢坯，加工成‘钢筋混凝土热轧带肋钢筋’（螺纹钢）进行销售。”表面看，这些专业术语很玄乎，其实依据《关于地条钢有关问题的复函》就可以知道，4名被告人无论是以废旧钢铁为原料生产钢坯，还是用钢坯加工成钢材并销售，这些行为都是生产、销售地条钢的行为。

地条钢又属于什么性质的产品呢？根据原国家经济贸易委员会（现商务部）2002年6月2日发布的《淘汰落后生产能力，工艺和产品的目录（第三批）》（国家经贸委令第32号）的规定，地条钢被列入该目录的第65项，属于国家明令淘汰的产品。

“国家明令淘汰的产品”，是指国务院有关行政部门依据其行政职能，对消耗能源、污染环境、疗效不确、毒副作用大、技术明显落后的产品，按照一定的程序，采用行政的措施，通过发布行政文件的形式，向社会公布自某日起禁止生产、销售的产品。同样，《淘汰落后生产能力，工艺和产品的目录》的制定目的是“为制止低水平重复建设，防治环境污染，加快结构调整步伐，促进生产工艺、装备和产品的升级换代。”

（二）、地条钢不属于生产、销售伪劣产品罪的犯罪对象，生产、销售地条钢不构成生产、销售伪劣产品罪。
江苏省连云港市人民政府


连政发〔2009〕45号



关于印发《连云港市人民政府部门行政首长问责暂行办法》的通知



各县、区人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：

　　《连云港市人民政府部门行政首长问责暂行办法》已经市十二届政府第10次常务会议讨论通过，现予印发，请认真贯彻执行。

　　
二○○九年三月十一日




连云港市人民政府部门行政首长问责暂行办法



第一条 为进一步完善政府责任体系，全面推进依法行政，确保政令畅通，防止和减少行政过错，提高行政执行力和公信力，建设为民、务实、高效、廉洁政府，根据《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》等法律、法规，结合我市实际，制定本办法。

第二条 本办法所称市政府部门行政首长问责，是指市政府对所属各部门行政首长（含主持工作的副职）在其所管辖的部门和工作范围内，不履行或不正确履行法定职责，或者言行不端，影响政令畅通和全市发展或损害行政管理相对人的合法权益，造成不良社会影响和严重后果的行为，进行责任追究的制度。

第三条 本办法所指市政府部门，包括市政府各组成部门、直属机构、派出机构以及具有行政管理职能的直属事业单位。

第四条 市政府部门行政首长问责，按照行政机关行政首长负责制的工作规则，坚持权责统一，有错必究，过错与责任相对应、行政问责与改进工作相结合、教育与惩戒相结合的原则，合法、客观、公正地进行。

第五条 市政府各部门行政首长应当自觉履行法定职责，认真完成市政府交办的各项工作任务，严格依法行政，自觉接受监督，全心全意为人民服务。

第六条 市政府部门有下列情形之一的，应当对部门行政首长进行问责：

（一）本部门执行上级机关的决策和部署不力，致使政令不畅或者影响市政府整体工作部署的：

1．对国家的法律、法规和方针政策，上级行政机关依法作出的决定、命令和规范性文件，贯彻落实不力或者拒不执行的；

2．对《政府工作报告》中规定本部门的工作任务，无正当理由未按时完成的；

3．对市委、市政府确定的由本部门承担或配合的重大事项，不执行或不落实，影响全局工作推进的；

4．对市政府领导的指示、批示或市政府交办事项没有在规定时限内办结，影响工作推进的。

（二）本部门违反决策程序，随意或盲目决策，造成严重不良影响或者重大损失的：

1．重大决策事项不按照规定程序和议事规则决策的；

2．决策错误造成重大人员伤亡或财产损失、生态环境破坏或者其他不良社会影响的；

3．制定规范性文件、行政决定或者命令与法律、法规、规章或者上级政策规定相抵触，被司法机关或法制部门依法撤销的；

4．超越部门权限擅自决策，造成重大损失或不良社会影响的。

（三）本部门不认真履行公共管理职能，造成重大损失或引发群体性事件等不良社会影响的：

1．瞒报、虚报、迟报重大突发事件或重要情况、重要数据的；

2．对职权范围内涉及人民群众合法利益的重大问题不及时解决，或者对群众反映强烈的问题能够解决而不及时解决，造成严重不良社会影响的；

3．未认真落实公共突发事件应急预案保障措施，导致公共突发事件发生时无法及时开展有效救援工作，造成重大伤亡或损失的；

4．发生重特大公共突发事件时，拖延懈怠、推诿塞责，未及时、妥善、有效处置，造成重大伤亡或损失的；

5．未按照有关规定建立健全和落实安全工作制度，发生重特大安全事故或造成不良社会影响的；

6．对信访突出问题或群体性信访事件，没有及时处置或处置不力、不当，引发群众集体上访、多次越级上访或异常情况等严重后果或不良社会影响的；

7．政务公开工作责任不落实，承诺不践诺，造成严重后果或不良社会影响的；

8．对职责管理范围内的违法违规现象，未履行管理职责或推诿扯皮，造成严重后果或不良社会影响的。

（四）本部门有违法行政或违规行为，致使公共利益或者管理相对人合法权益遭受损失的：

1．不依法受理行政许可申请或违法实施行政许可，致使公民、法人或者其他组织的合法权益受到损害的；

2．违法采取执法检查或行政强制性措施，致使公民、法人或者其他组织的合法权益受到损害的；

3．违法实施行政征收或行政处罚，有乱收费、乱罚款、乱集资、乱摊派行为的；

4．违反城市总体规划和控制性详细规划进行开发建设，致使城市功能、景观受到影响的；

5．违反土地管理法律、法规，审批使用土地的；

6．未严格执行有关法律、法规，造成重大环保事故、不良社会影响的；

7．在公共资源交易中，违反招标、拍卖、挂牌规定的；

8．违反行政复议规定，损害管理相对人合法权益的；

9．截留、滞留、挤占或者挪用财政专项资金或政府代管资金，或违反规定安排使用财政资金、国有资产，造成资金浪费或国有资产流失的，经审计机关审计确认，而且拒不整改的。

（五）本部门内部管理不力，行政效能低，服务质量差，影响投资发展软环境的：

1．本部门工作人员不认真履行岗位职责，对工作推诿、敷衍塞责，工作效率低下，全市软环境考评列各类别后三位的；

2．本部门工作人员服务质量差，作风生硬、态度蛮横、行为粗暴，甚至故意刁难，基层和群众反映强烈，造成严重不良社会影响的；

3．因管理不力造成严重后果或者不良社会影响的其他情形。

（六）本部门不依法接受监督，致使相关部门工作不能正常开展或造成不良影响的：

1．不接受或者不配合人大机关监督以及司法机关监督的；

2．授意、指使、纵容本部门工作人员阻挠、干预、对抗监督检查或者案件查处，或对办案人、检举人、控告人、证明人打击报复的；

3．拒不执行或非法干预人民法院生效判决和行政复议决定的；

4．无正当理由不执行上级机关、行政监督机关根据信访、投诉要求其纠正违法行为的意见和建议。

（七）本部门行政首长疏于自律，言行不端，有损政府形象，在社会上造成不良影响的：

1．在公众场合发表有损政府形象的言论的；

2．利用工作之便为自己或者亲属及他人牟取利益的；

3．对配偶、子女及身边工作人员的严重违法违纪行为知情不管，或包庇、纵容的；

4．造成不良社会影响的其他行为。

（八）市政府认为应当问责的其他情形。

第七条 市监察局会同有关部门对以下渠道反映的部门行政首长存在本办法第六条所列举的有关情形进行调查核实。市政府办公室牵头，定期召集市监察局、法制办、人事局、财政局、审计局、信访局等相关部门召开行政问责联席会议（遇有特殊情况随时召开），对经市监察局调查核实的情况进行会商，并向市政府提出问责建议。

1．审判机关、检察机关和仲裁部门提出的问责建议；

2．政府监察、法制、人事、财政、审计、信访等部门提出的问责建议;

3．市人大代表、政协委员提出的问责建议；

4．政府督查或部门工作考核结果；

5．新闻媒体曝光且有事实依据的材料；

6．公民、法人或其他组织署名的附有相关证据的检举和控告材料；

7．其他反映部门行政首长存在问责情形的材料。

任何单位或个人对市政府部门存在本办法第六条所列举的需对部门行政首长进行问责的情形，都有权利和义务向市政府和有关部门报告和举报。

第八条 市政府根据行政问责联席会议提出的问责建议或上级领导机关的指示、批示，对确需进行行政问责的批准启动问责程序。

第九条 市政府批准启动问责程序后3日内，由市监察局会同有关部门组成调查组对应该问责的具体情形进行调查。对于事实清楚且情节严重的，可直接提交市政府常务会议讨论，研究确定问责方式。

调查组成员与拟被问责的行政首长有利害关系，可能影响公正处理的，在调查前或者调查过程中，应当实行回避。

第十条 在调查过程中，拟被问责的部门行政首长应当向调查组作出书面说明，有关部门和人员应当对调查组的调查予以协助。

拟被问责的部门行政首长干扰或者干预调查工作的，调查组可以提请市政府按照有关规定暂停被调查人执行职务。

第十一条 调查组应当在问责程序启动后20个工作日内完成调查工作，并向市政府提交书面调查报告。调查报告应当事实清楚、客观公正，并应当有基本结论和问责的具体建议。

第十二条 市政府接到调查报告后，10个工作日内由市政府常务会议或市长办公会议研究作出问责或者不予问责的决定。

第十三条 行政首长被问责的，采取下列方式追究责任：

（一）责令限期整改；

（二）责令作出书面检查；

（三）通报批评；

（四）责令通过市级新闻媒体向社会公开道歉；

（五）诫勉谈话；

（六）责令辞职；

（七）建议免职；

（八）法律法规规定的其他方式。

以上责任追究方式可以单独适用或者合并适用。

采用本条第（六）、（七）项方式问责的，按照管理权限和法定的程序办理。

第十四条 被问责的部门行政首长涉嫌违反党纪、政纪的，由纪检、监察机关依照有关规定和程序给予党纪、政纪处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。

第十五条 有问责情形的部门行政首长引咎辞职的，不再依照本办法进行问责。依法需要追究其他责任的，从其规定。

第十六条 对市政府部门行政首长作出的问责或者不予问责的决定，应当书面告知本人，并书面告知提出问责建议的机关或者个人，由市监察局负责拟订和送达。

第十七条 被问责的市政府部门行政首长对问责决定有不同意见的，可以依照《中华人民共和国行政监察法》和《中华人民共和国公务员法》规定的程序进行陈述和申辩。

复核、复查期间，不停止原决定的执行。

第十八条 被问责的市政府部门行政首长拒绝执行问责决定的，依照管理权限先免去其职务，再按照有关规定作出处理。

第十九条 调查组或调查人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，导致调查报告出现重大失误或错误的，或者存在泄密行为的，由纪检、监察机关依照有关规定和程序给予党纪、政纪处分，依法需要追究其他责任的，从其规定。

第二十条 依照本办法对市政府部门行政首长追究责任后，其被问责的情形是由该部门其他负责人或者工作人员造成的，由市监察机关会同该部门依法追究相关人员的责任。

第二十一条 市人民政府对所辖县、区人民政府行政首长的问责，参照本办法执行。

各县、区人民政府可参照本办法制订本级政府部门行政首长问责办法。

第二十二条 市政府办公室负责对问责决定的执行情况进行督促落实，并定期对本办法贯彻执行情况进行检查评估。

第二十三条 本办法自颁布之日起施行。