监狱法的法律地位及价值评估

周介昆 陈柏安


[摘 要] 监狱法是我国第一部监狱法典，具有独立的法律地位，对中国法治建设有着深远而重大的意义。监狱法是监狱法治的逻辑起点，保障了罪犯人权，完善了我国刑事立法与司法体系，同时监狱法存在一些问题，与刑法、刑事诉讼法存在矛盾与冲突，影响了行刑模式改革与创新。
[关键词] 监狱法；法律地位；价值所在；存在问题

1994年12月29日，经第八届全国人大常务委员会审议，通过了《中华人民共和国监狱法》（以下简称《监狱法》）。至此，历时8年多的监狱立法活动，以《监狱法》的出台作为取得阶段性成果的重要标志。毫无疑问，中国第一部监狱法典的出台对中国法制建设有着深远和重大的意义。正如1995年2月14日召开的全国监狱工作会议的报告中所言：“《监狱法》的颁布实施，是我国社会主义法制建设史上的一件大事，是监狱发展史上的里程碑，是一件值得庆贺的盛举。《监狱法》是建国40多年来监狱工作成就的结晶，是监狱工作历史经验的科学概括和总结，凝聚着广大监狱干警长期以来惩罚犯罪、教育改造罪犯的丰富经验和解放思想、勇于探索、敢于创新的聪明才智，饱含着从事执行刑罚和监狱理论研究工作者的科研成果。《监狱法》的实施，标志着我国监狱工作进入了新的历史时期。[1]” 然而《监狱法》的出台并非监狱立法的功成名遂，相反，其正表示着我国系统的监狱立法之开始。
从1994年到今年，正是《监狱法》颁布与实施十周年，这是一个值得庆贺的日子。监狱法实施10年以来，为我国建立中国特色的监狱法制打下了良好和坚实的基础，树立了依法治监的监狱治理理念，为我国打击犯罪、惩罚和改造罪犯，保障罪犯人权提供了法律保障。然而，根据这十年来《监狱法》实施的状况，监狱法治所面临的问题和形势还是十分严峻的。“这些问题既有来自于中国社会经济文化发展客观水平的局限，也有来自于国家刑事立法体系和刑事司法体制方面的制约；既有来自于监狱外部社会环境方面条件的影响，也有来自监狱内部自身的因素；既有来自监狱立法体制的，也有来自监狱法实施机制的；既有人的主观方面的因素，也有物质的和制度或体制方面的因素。[2]”本文籍《监狱法》颁布十周年，对《监狱法》的法律地位及其所体现的价值作一评估。
一、《监狱法》的法律地位
现代法理学认为，某部法律在整个国家法律体系中的地位一般是由该法制定的法律依据、其本身所具有的性质、内容及其调整的法律关系与法律调整方法所决定的。笔者认为《监狱法》在我国法律体系具有独立的法律地位，并非刑法、刑事诉讼法的附属与补充，是我国刑事法律体系的重要组成部分。
（一）《监狱法》具有独立于《刑法》、《刑事诉讼法》的法律地位
《监狱法》第1条开宗明义地讲明：“为了正确执行刑罚，惩罚和改造罪犯，预防和减少犯罪，根据宪法，制定本法。”宪法是国家的根本大法，在中国法律体系中具有最高的法律地位和最高的法律权威，其他部门法都是由宪法所派生出来的。从《监狱法》制定的法律依据来看是《宪法》，并不是其他法律，与《刑法》和《刑事诉讼法》并没有法渊上的派生关系，尽管法渊上的不同，不能成为《监狱法》独立于《刑法》、《刑事诉讼法》的充分理由，但是，至少从法渊上排除了《监狱法》与《刑法》和《刑事诉讼法》的派生关系；从《监狱法》的调整对象来看，其主要调整对象为刑罚执行法律关系即行刑法律关系，这种特定的法律关系是监狱在行刑过程中，发生在监狱和罪犯之间的惩罚和被惩罚、改造与被改造的社会关系。这与刑法和刑事诉讼法调整的法律关系不同，《刑法》是规定犯罪与刑罚的法律规范，其并不调整刑罚的执行活动，而《刑事诉讼法》是公、检、法机关在当事人和其他诉讼参与人的参加下，依照法律规定的程序，解决被追诉者刑事责任问题的活动规范，显然《监狱法》与《刑法》、《刑事诉讼法》各有不同的调整对象；从调整方法上来看，《监狱法》与《刑法》、《刑事诉讼法》也不同，《刑法》的调整方法是采用刑罚制裁的方法来调整其保护的社会关系，而对于《监狱法》来说刑罚制裁是其执行的内容，而并非其调整方法；从法的性质和任务来看，《刑法》是规定刑罚的法，《刑事诉讼法》是确定刑罚的法，《监狱法》是执行刑罚的法，各具有不同的性质和任务。《监狱法》具有独立的法律地位，并不是刑法、刑事诉讼法的附属与补充。
（二）《监狱法》不是独立的法律部门
有人认为：“监狱法具有基本部门法律的属性和特点。它与《刑法》、《刑事诉讼法》共同构成刑事法律的三个基本组成部分。三者相互衔接、相互支持，共同构筑我国刑事法律的基本框架，并呈“三足鼎立”之势[3]。”其实这种观点有待商榷，现行《监狱法》很难成为一个独立的法律部门。
所谓法律部门，又称部门法，是根据一定的标准和原则划定调整同一类社会关系的法律规范的总称。法律部门离不开成文的规范性法律文件，但二者并不是一个概念。并非所有的规范性法律文件都能成为部门法。划分法律部门所依据的标准一般认为包括法律的调整对象和法律的调整方法，同时还必须遵守这样几个原则：粗细恰当原则、多寡合适原则、主题定类原则、逻辑与实用兼顾的原则。[4]在整个行刑法律体系中，《监狱法》仅仅调整部分行刑法律关系，即对自由刑的行刑法律关系，其他具有同一性质的法律关系比如说拘役、罚金、管制和余刑在一年以下的有期徒刑等行刑法律关系并不在《监狱法》的调整范围，一个完整的法律部门应该能够概括对同一法律性质的法律关系的调整，但从《监狱法》目前所调整的法律关系来看，其并没有调整全部的行刑法律关系，其只调整绝大部分的自由刑的行刑法律关系。很显然《监狱法》很难作为一个独立的法律部门。
当然，“从监狱法律所具有的行刑法的实际意义来考察，确保刑罚实施和实现的行刑法，应当成为与刑事实体法和刑事程序法相同的国家基本部门法的地位，这是行刑地位和作用日益提高的客观现实的反映和要求，也是刑法改革日益重视刑罚效益和行刑效率的反映和要求[5]”。刑罚的发展经历了由生命刑、身体刑到流放刑直到当今以自由刑为主的发展形态，刑罚的实际效益日益受到人们的重视，因而行刑也受到了越来越多的关注，刑罚执行日趋科学、民主、人道、平缓和谦抑，特别是在当今世界刑事司法领域，“非犯罪化、非刑罚化、非监禁化”的行刑趋势已经成为刑罚执行的主题，把以《监狱法》为主体的刑事执行法律作为一个独立的法律部门，这是与国际行刑理念相衔接的必然需求，也是真正实现惩罚和改造罪犯，预防和减少犯罪的立法目的的客观需要。
（三）《监狱法》是我国刑事法律体系的重要组成部分
刑事法律体系是规定犯罪与刑罚的知识体系，“犯罪”和“刑罚”是刑事法永恒的主题。二者具有天然的联系，犯罪是刑罚的必然前提，刑罚是犯罪的法定后果，是整个刑事法律体系的中心内容。刑事法最根本的目的或作用是通过制刑、求刑、量刑、行刑等环节，发挥刑罚对罪犯的惩罚、遏制、改造等功能，从而实现对犯罪的一般预防与特殊预防，最终达到减少和消除犯罪的目的。
有的论者认为，《监狱法》调整的是监狱的刑事执行活动，监狱由司法部即司法行政机关领导，因此，监狱是行政机关，《监狱法》是行政法的范畴，笔者对于这种观点并不认同。一般来说法的性质主要由其调整对象和调整方法来决定，不受其实施机关或执行机关的管理领导体制的影响。就《监狱法》而言，监狱执行刑事判决，行使刑罚执行权的刑事职能并没有因为领导体制而改变，在活动的性质上仍然是一种国家刑事司法活动，而不是政府行政行为[6]。比如说公安机关是典型的行政机关，但其在刑事诉讼过程中行使侦查权的刑事职能并没有因为其管理领导体制而发生改变，否则规定公安机关行使侦查权的《刑事诉讼法》岂不是变成了行政诉讼法。总之，不论监狱机关的领导体制如何，也不会改变《监狱法》为刑事执行法的法律性质。
按照我国《刑法》的规定，刑罚有五种主刑、三种附加刑。“自由刑判决在实践中占审判机关整个刑事判决数量的90%以上。[7]”由此可见，徒刑在我国的刑罚体系中居于主导地位，是我国主要的刑罚方法。根据《监狱法》和《刑事诉讼法》的规定：余刑在一年以上的有期徒刑、无期徒刑和死刑缓期二年执行的刑罚由监狱执行。由此可以看出，监狱是我国主要的刑事执行机关，在刑罚实现活动的过程中，监狱发挥了主体性的作用。监狱作为自由刑的执行场所，在以自由刑为中心的刑罚时代成为了的刑罚体系的物化象征。“刑罚的动态运作机制告诉我们：在当今以自由刑为主的刑罚制度下，监狱作为刑罚的执行机构，作为自由刑的执行场所，其行刑的功能发挥使其在刑罚机制运作中扮演一个十分重要的角色。行刑机制的运作与刑法、刑罚的发展从理论到实践都处于一种深深互动关系之中。[8]”
国家运用刑罚治理犯罪，是通过刑罚权的分配和运行得以实现的。刑罚权一般可分为四项权能[9]，即制刑权、求刑权、用刑权（又称量刑权）和行刑权。制刑权，即国家立法机关创设刑罚的权力，包括设立、变更、废止刑罚的权力；求刑权又称追讼权或起诉权，是指请求对犯罪嫌疑人判处刑罚的权力；用刑权即对犯罪嫌疑人决定适用刑罚的权力；行刑权即对罪犯执行刑罚的权力，是整个刑罚体系的最终环节。
行刑权是一项独立的刑罚权能，它是指以监狱为代表的刑罚执行机关对犯罪分子执行刑罚的刑事司法活动，是实现刑罚权的最终落脚点和关键所在。正如美国著名法学家戈尔丁所言：“对于一个普通公民来说，……他基本上是根据法律的刑事部门来认识法律的。在这一部门中，法律与法律实施似乎无可摆脱地纠缠在一起。法律的象征意义与其说是立法者，不如说是警官，后者的任务是预防犯罪、侦破案件和逮捕犯罪分子。然而法律的实施过程并不仅限于此，它的顶点是在审讯和定罪的复杂过程之后对犯罪所实施的刑罚。[10]”尽管这一论断是针对整个刑事司法而言，但同样说明了以监狱为代表的行刑机关对于刑罚活动的重要性以及普通公众认识法律的重要性，它是普通公众初步认识法律的最后环节，法律是否民主、谦抑、人道和平缓无不从监狱行刑过程中体现出来。基于此，国家为了规范刑罚执行活动、弥补刑事执行法的空白，《监狱法》得以出台。因此，在以自由刑为中心的刑罚时代，规范监狱行刑活动的《监狱法》与《刑法》、《刑事诉讼法》一样，是我国刑事法律体系的重要组成部分。
监狱是刑罚最终的和集中的体现者，也是国家施政政策和法律制度的特殊检验者。“实际上监狱行使的是行刑权，我国的刑罚权分为几个部分，包括侦查权、起诉权、审判权，最后是行刑权，我觉得行刑权对于国家刑罚权的实现是最后一个环节，也是非常重要的一个环节。我们现在的社会对这一块是比较忽视的，把人抓了，判了，送到监狱，改造得怎么样，就不大管。这个工作没有做好，导致再犯率、累犯率都很高，回头对社会造成危害，又需要抓人、判刑，形成一种恶性循环。所以监狱法制的改革应该提到这个司法体制改革的大的范围之内、国家的法制建设的背景下来考虑。所以，监狱改革与发展是关系到国家司法体制如何转变的问题。[11]”减少乃至消除犯罪几乎是所以统治者和善良人们的共同愿望，随着犯罪现象的加剧，其施加给我们的影响和压力也越来越大，人们不断地修改修正《刑法》与《刑事诉讼法》，但是事与愿违，犯罪现象并没有减少，反而加剧了，这迫使人们不得不把目光转向刑罚的执行与刑事执行法。刑罚的确定解决的只是刑罚实现的基础，而刑罚实现必须通过刑罚执行才能实现其真正内涵。“刑罚的制定和适用、刑事法创制和实施，都要在监狱行刑中得到实现。故此，从认识到理论，从立法到司法，从刑罚的制定到刑罚的适用，都重视和直面监狱行刑这面镜子，是当今中国社会科学地制定刑事政策、进行刑事立法与司法改革的要害之一。否则，如果割裂了它们之间的这种关联，忽视了监狱行刑所具有的影响和检验作用，那么，不仅是首尾不能相顾，甚至就是本末倒置。” [12]
监狱的改革与发展、监狱实施刑罚的效果取都决于监狱法的完善与否，监狱法的完善与否不仅关系到监狱法治本身，而且对于我国司法体制的转变，刑罚目的的实现具有重大而深远的意义。
二、《监狱法》的价值评估
“法治应当优于一人之治[13]”。依法治国已成为我国的治国方略“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”是法治最基本的要求，监狱作为我国刑罚的主要执行机关，其对于法治的推行自然具有一种不言而喻、责无旁贷的责任，监狱法治不仅是国家法治的有机组成部分，而且其具有自身的独特的价值与品格。在一个主权在民的法治社会里，监狱法制不仅是国家惩罚、改造犯罪者和维护社会秩序的手段，同时也是保护罪犯法益的特殊工具，“刑罚并不是对过去的报复，因为已经做了的事是不能勾销的，它实施是为了将来的缘故。[14]”监狱法治要求监狱行刑符合国家法治的要求，公正、合理、人道和有效地执行刑罚，最终达到改造罪犯的目的。
法治首先是有法之治，法律是法治的先导。对于推行监狱法治而言，《监狱法》的出台是一种自然而又必然的要求。如果连一部最基本的规范监狱刑罚执行的法律都没有，那么监狱法治将成为一句美妙的空话。因此，在推行监狱法治的大背景下，在理论与实务界的殷切期待下，酝酿8年之久的《监狱法》终于出台了。然后法律的价值并不在于法律本身，而在于法律实践。“实践是检验真理的唯一标准”，对于法律来说也同样如此。法律只有去指导实践，运用到实践中去才能检验和体现其价值，否则，再好的法律也永远只是一张写满承诺和价值而无法兑现的纸，法律应是一种活生生的事实状态。因此对《监狱法》价值的评判只能从《监狱法》实施的实践中去寻求答案。《监狱法》从1994年出台到现在已经实施10年了，10年的实践已经能够给我们一个理性评价与分析的平台。任何事物都具有正反两个方面的价值，因此本文也从正反两个方面来评价《监狱法》的价值。
（一）《监狱法》的价值所在
1、《监狱法》是监狱法治的逻辑起点
正如上述所言，法治最基本的前提是有法之治，仅有监狱法治的理念，没有实在法的确认；仅有依法行刑的要求，没有严格的程序规范；仅有保障罪犯人权的意识，没有法律的宣言，那么，这一切都成为空谈。《监狱法》确认了监狱法治的理念，为程式公正提供了法律上的保障，更体现了对罪犯人权的尊重与保护。《监狱法》的颁布为依法治监的提供了实在法的依据，使监狱治理摆脱了无法可依的尴尬局面，是监狱法治的逻辑起点，是监狱刑罚执行经验的总结、结晶与升华，为依法治理监狱、执行刑罚和改造罪犯提供了明确而又具体的法律依据，使整个监狱的行刑工作有法可依，有章可循。10年来的客观实践所证明，通过对《监狱法》的宣传与学习，《监狱法》正逐步成为指导与规范监狱行刑活动的基本准则，广大监狱人民警察能够按照《监狱法》的有关规定认真地、自觉地规范自己的行为，行使手中的权利和履行应尽的义务，从一定程度来说，依法治监的监狱治理理念已基本形成。从近10年的监狱工作来看，《监狱法》已经成为整个监狱行刑工作最基本和最重要的法律规范，是监狱一切工作的基本纲领，在监狱行刑工作发挥了巨大作用。
监狱法治不仅要确立理念，规范程序，保护人权，而且也必须有明确的执法主体，“就像好的法官执行一部不完善的法典比愚蠢的法官执行一部‘不朽的’法典要好一样，一种独创而且协调的监狱制度如果没有相应的管理人员来执行也没有价值。[15]” 因此《监狱法》明确了监狱人民警察的法律地位，为监狱选拔优秀的人才提供了良好的制度保障。《监狱法》不仅仅是“管监狱的法” 和“管监狱人民警察的法” 同时也是“保障监狱依法行刑的法” 和“保护监狱人民警察公正执法的法”，客观实践所证明，只要我们的监狱和监狱人民警察切实地按照《监狱法》的要求行使自己的权利和履行自己的义务，就会受法律的保护。
《监狱法》第12条第2款规定：“监狱的管理人员是人民警察。” 这是我国第一次明确规定了监狱人民警察的法律地位。“监狱的管理人员是人民警察”这一看似简单的规定实质上包含着国家对于劳改干警多年以来无私奋斗和奉献精神的肯定和褒奖，作为依法教育改造罪犯的监狱人民警察，是光荣而又神圣的人民警察的一个警种，人民警察法律地位的确立使监狱人民警察感到自己在新时代和现代文明社会中的角色得到法律的认可和社会的认同。可以说《监狱法》的实施增强了监狱人民警察对监狱工作的信心、爱心和责任心。《监狱法》第5条规定：“监狱的人民警察依法管理监狱、执行刑罚、对罪犯进行教育改造等活动，受法律保护。”这是对监狱人民警察在刑罚执行活动过程中的法律地位的进一步确认，肯定了监狱人民警察是监狱行刑活动的具体实施者。监狱人民警察依法行刑受到法律保护，体现了国家、社会对于监狱人民警察的理解、关心和支持。毛泽东同志指出：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。” 邓小同志南巡谈话也曾讲到：“中国的事情能不能办好，社会主义和改革开放能不能坚持，经济能不能快一点发展起来，国家能不能长治久安，从一定意义上讲，关键在人。” 同样道理，对于监狱治理来说，确立了依法治监的监狱治理念之后，依法治监的步子能不能快一点，罪犯的改造效果能不能好一点，关键在于我们的监狱人民警察，只有提高监狱人民警察的法律地位，只有理解、支持和关心监狱人民警察的事业，监狱人民警察队伍的整体素质才能提高，监狱法治才能真正实现。
马克思说过：“经济基础决定上层建筑” 。对于监狱这个上层建筑来说，物质保障对于监狱法治来说是必不可少的。《监狱法》规定：“国家保障监狱改造罪犯所需的经费。监狱人民警察经费、罪犯改造经费、罪犯生活费、狱政设施经费及其他专项经费列入国家预算。国家提供罪犯劳动必需的生产设施和生产经费。”“监狱依法使用的土地、矿产资源和其他自然资源以及监狱的财产，受法律保护，任何组织或者个人不得侵占、破坏。”这就从法律上确立了监狱的财产保护机制，明确了监狱经费来源于财政而非来源于监狱自身，尽管在《监狱法》实施的10年内，监狱经费的保障不尽如人意，但是并不能成为否定这一规定的价值的理由。这一规定为今天正在进行的监狱体制改革和监企分开提供了明确的法律依据，使我们监狱改造工作开始逐步摆脱经费和生产双重困扰的恶性循环。
2、《监狱法》的制定和实施完善了我国刑事立法与司法体系
一般来说，一个国家的刑事法律体系由三大部分组成：规定犯罪与刑罚的刑事实体法即刑法、确保程式公正的程序法即刑事诉讼法和规范刑罚执行活动的刑事执行法。我国的刑事法律体系中有《刑法》、《刑事诉讼法》，但没有规范刑罚执行活动的完整、统一的刑事执行法，这不能不说是我国刑事法律体系的一个缺陷。但是在以自由刑为中心的刑罚时代，监狱作为自由刑的执行场所，《监狱法》的颁行在一定程度上弥补了我国刑事执行法的空白，并成为我国刑事执行活动的主要法律依据。应当说《监狱法》的颁布和实施远远超出了其本身的独立意义，而且直接地表现为其对刑事立法和刑事司法的重大作用。监狱法的建立，使中国以刑事实体法、程序法和执行法为基本框架的刑事法律体系基本建立起来；这些法律的全面实施则使中国的刑事司法开始进入整体或全体性的法治状态。而且解决了长期以来中国刑事司法领域存在的若干重大理论和实践问题，诸如监狱的国家刑罚执行机关的性质和任务问题，监狱作为国家司法机关的主体地位问题，监狱生产和罪犯劳动改造的关系问题，等等。[16] 总之，《监狱法》的颁行把中国刑事司法活动中的刑罚执行纳入了规范化、法制化的轨道。
“刑罚权是基于犯罪存在的，对犯罪人实行刑事惩罚的国家权能，是国家统治权或者说国家主权的组成部分。[17]”刑罚权的产生是国家权力分化的结果，而国家权力实现最终依赖于社会组织结构的运作。随着社会不断的发展变化，社会结构日益复杂，国家权力的功能日趋分化和专门化。对于刑罚权来说也同样如此，刑罚权作为国家依法惩处罪犯、改造罪犯的权力，其具有内在的独特的结构。由过去刑罚追诉、刑罚裁量、刑罚执行各权能混为一体逐渐演化为不同的权能分别由不同的专门机关行使。一般认为，国家刑罚权的完整内容包括制刑权、求刑权、量刑权和行刑权[18]等。刑罚权被分为四个权能正是其功能日趋分化和专门化的结果。随着刑罚权功能的分化和专门化，刑罚权的四个权能也由不同的专门机关行使。在我国刑罚权的运作机制中，全国人大及其常委行使制刑权，公诉机关即检察院行使求刑权[19]，法院行使量刑权，监狱行使自由刑的刑罚执行权。但是，在《监狱法》颁布前，我国的刑事法律体系结构中，竟未规定专门的行刑机关，也未规定监狱为专门行刑机关，且没有明确监狱的性质和法律地位。因此，监狱在其发展的历史中在事实上和法律上都沦为审判机关或行政机关的附庸和补充。这违背了刑事司法机关各司其职、相互制约和刑事司法专门化的原则，从而影响了刑罚目的的实现。刑罚实现源于制权，始于求权，定于量权，终于行罚，刑罚执行使刑罚由应然状态和宣告状态最终转化为现实状态，刑罚目的的实现最终取决于刑罚执行。确立专门的、独立的刑罚执行机关不仅仅是理论使然，也是客观需要使然。
《监狱法》第2条规定第1款：“监狱是国家的刑罚执行机关。”这一规定从法律上宣告了监狱摆脱了在历史发展中长期处于审判机关或行政机构附庸的地位，明确了监狱的法律性质，确立了与公、检、法机关一样在刑事司法活动中具有独立的主体地位，“这一规定确立了监狱作为国家的刑事司法活动主体的地位，也就是在事实上肯定了刑事司法活动中，公、检、法、司四主体的地位。更进一步讲，这对所谓刑事诉讼中有关机关——现被界定为公、检、法机关间的分工负责，互相配合，互相制约的原则的一种突破和发展。” [20]在一定程度上完善了我国刑罚权能的运作机制。
通俗一点来讲的话，《监狱法》颁行为中国的刑事司法做了二件大事：在立法层面弥补了我国刑事执法的空白，形成了以《刑法》、《刑事诉讼法》和以《监狱法》为代表和主体的刑事执行法等较为完整的刑事法律体系；在运作机制方面确立了监狱独立的主体地位：即专司刑罚执行的机关，以法律形式宣告了中国也有专门的刑罚执行机关，实现了刑罚权能较为合理的专业化分工。
其实《监狱法》为中国刑事司法做出的贡献远远不止这些。随着监狱立法和司法实践经验的积累和丰富，为刑事执行法典的制定创造了客观条件，为我国刑事法律体系的最终完善打下了坚实的基础，对建构完整的刑事法律体系具有深远而重大的法律意义。
3、《监狱法》的制定和实施有利于保障罪犯人权，促进罪犯改造
如果说宪法是公民权利的宣言书，那么，《监狱法》无疑是罪犯人权的大宪章。
人权的保护水平是衡量一个国家法治水平的基本标准，对于人权的保护和尊重是法治本身的内涵。所谓人权就是人之为人也就是说基于人的本性和本质所应享有的权利。正如夏勇教授所言：“作为普通权利，人权意味着，所有的人类成员，不论在种族、阶级、信仰、肤色、财富、性别、国籍、知识、能力等方面有何具体差异，皆一律平等，拥有人之所以作为人的同等的价值和尊严。[21]” 对人权的保护和尊重起源于欧洲文艺复兴时期的人文主义思潮，人文主义强调对人的尊严的重视，尊重人为之人所应享有的权利。相信每一个人都有其自身的价值，其他的一切价值，包括人的权利都导源于对人本身价值的尊重。人文主义不是指人类的希望建立在人性的善恶上，而是建立在人的潜能上之上，这种能力包括语言、交流、观察、推理、想象和创造的能力，并认为这种能力一旦释放出来，人就能够在一定程序上获得选择自由并开辟改善自己命运的可能性。
犯人的人权也同样应受到法律的尊重与保护，“犯人首先是一个人，然后才是一个犯人。”也享有作为一个人所应享有的权利，法律也应当尊重其作为人本身的价值，尊重其语言、交流、观察、推理、想象和创造的能力。按古典自然法学派的观点，具有契约性质的国家，公民交出部分权力后，必须在所交出的权力范围内接受负责这部分权力的组织机构即政府的支配。然而，公民交出部分权力的本意并非要政府来支配自己，而是需要通过它来保障自己的权利和自由不被侵犯。犯人正是因为行使了其交出的那部分权力中一小部分，（比如说故意伤害，每一个公民故意伤害他人的自由根据契约已交出）所以其必须为占有那交出的部分权力而付出代价以维持其与其他守法公民的权利平衡（比如说被判处监禁），但是未交出和未被剥夺的那部分权利应受到平等的保护和尊重。
正是源于对人权的保护和尊重，《监狱法》明确规定：“罪犯的人格不受侮辱，其人身安全、合法财产和辩护、申诉、控告、检举以及其他未依法剥夺或者限制的权利不受侵犯。” 同时在其他条款里也一一列举了罪犯的诸多权利。这些保护罪犯的权利条款正是监狱刑罚执行、改造罪犯以人为本的思想的具体写照，体现了对于罪犯的终极人文主义关怀。现代法理学告诉我们，罪犯接受刑罚是因为犯了错，而不是为了惩罚，惩罚只是为了让他不再犯错。现代监狱的伟大价值就在于“源于报应，表于惩罚，载于改造，止于自由[22]”。
《监狱法》尊重和保护罪犯的人权，首先是以人为本，尊重罪犯人之为人所应有的权利，然而，《监狱法》尊重和保护罪犯人权，不仅是源于尊重罪犯本身的价值，而且也是源于促进罪犯改造的需要。我国《监狱法》第1条规定：“为了正确执行刑罚，惩罚和改造罪犯，预防和减少犯罪，根据宪法，制定本法。” 这一条明确体现出了我国监狱的基本职能是通过正确执行刑罚，以惩罚和改造作为手段，最终达到预防和减少犯罪的刑罚目的；第3条规定：“监狱对罪犯实行惩罚和改造相结合的、教育和劳动结合的原则，将罪犯改造成为守法公民。”这些规定体现出了“以改造人为宗旨”而非“以惩罚人为宗旨”的立法精神和原则，犯人不再仅仅是监狱法律关系的义务主体，同时也是权利主体。
犯罪现象是一种病态的社会现象，犯罪现象的产生不仅有罪犯自身的原因，而且有其自身之外的客观的社会的原因，比如说饥饿、贫穷、受人胁迫等。从一个尽职的国家来说，国家应有消除饥饿、贫穷、胁迫的义务，也有教育每一个公民树立正确思想观念、接受必要生活技能、提供适当文化教育的义务，从一定程度上来说正是因为国家在上述方面的缺位，从而产生了犯罪。国家为了补救其失职所造成的社会消极影响，国家有义务采取一切合法措施将罪犯改造成为适应社会的守法公民。因此犯人不仅享有最基本的人权，而且享有基于其作为罪犯而应享有的特殊权利：改造权，即要求国家提供一切可能的合理的合法措施对其进行改造的权利，包括要求国家为其提供必要的心理咨询、心理矫正、文化教育、技术教育等。《监狱法》第4条规定：“监狱对罪犯应当依法监管，根据改造罪犯的需要，组织罪犯从事生产劳动，对罪犯进行思想教育、文化教育、技术教育。”这一条体现了国家对于罪犯改造权的肯定和尊重，即罪犯在服刑过程中享有接受思想教育、文化教育和技术教育等权利，以使出狱后能够有正确的思想观念、有适当的文化素养、有必要的生活技能以适应社会。同时《监狱法》为了服务于罪犯改造，规定了奖惩、考核，分类关押、分类管理、减刑、假释等监管措施，充分调动了罪犯改造的积极性，发挥了罪犯的主观能动性，罪犯不仅是改造的客体，更是改造的主体。根据1996年和1997年司法部两次对于部分省市监狱的调查报告显示，随着《监狱法》的施实，大多数地区的狱内秩序稳定，罪犯违规违纪、脱逃、狱内发案等，都有不同程度的下降[23]。实践证明，《监狱法》的颁行，有力的保障了罪犯的人权，提高了罪犯的改造积极性、促进了罪犯的改造，为刑罚目的的实现打下了坚实的基础。
(二)《监狱法》存在的问题
黑龙江省哈尔滨市人大常委会


哈尔滨市西泉眼水库饮用水水源保护条例


哈尔滨市第十三届人民代表大会常务委员会公告第27号

　　《哈尔滨市西泉眼水库饮用水水源保护条例》业经哈尔滨市第十三届人民代表大会常务委员会第十一次会议于2008年10月23日通过，黑龙江省第十一届人民代表大会常务委员会第七次会议于2008年12月19日批准，现予公布，自2009年4月20日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　哈尔滨市人民代表大会常务委员会
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2009年2月13日

哈尔滨市西泉眼水库饮用水水源保护条例

(2008年10月23日哈尔滨市第十三届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过，
2008年12月19日黑龙江省第十一届人民代表大会常务委员会第七次会议批准)

　　第一章总 则

　　第一条为加强西泉眼水库饮用水水源的保护，保障城市居民饮用水安全，根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国防洪法》、《水库大坝安全管理条例》等有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本条例。

　　第二条本条例适用于西泉眼水库饮用水水源(以下简称水源)的保护。
　　本条例所称水源保护包括对水源水质的保护和对水源枢纽工程、输水管线设施的保护。

　　第三条水源保护坚持安全第一，预防为主，防治结合的原则。

　　第四条市人民政府负责本条例的组织实施。
　　市水务、环境保护以及规划、建设、国土资源、林业、农业、公安等有关行政主管部门和水源保护区所在地人民政府应当按照各自职责，负责水源保护的相关工作。
　　水源保护管理机构负责水源保护的日常管理和相关行政执法工作。

　　第五条市人民政府应当将水源保护工作纳入国民经济和社会发展计划。
　　市人民政府和水源保护区所在地人民政府应当采取多种形式，开展对本条例的宣传教育活动，增强公众对水源的保护意识和法制观念。

　　第六条任何单位和个人都有保护水源的义务，并有权对破坏水源及水源枢纽工程、输水管线设施等行为进行制止、检举和控告。

　　第七条市人民政府或者有关行政主管部门应当对在水源保护工作中做出显著成绩和突出贡献的单位和个人给予表彰、奖励。

　　第二章水源水质保护

　　第八条水源保护区分为一级保护区、二级保护区和准保护区。

　　一级保护区水域范围：水库正常水位线209.9米以下的水域；阿什河与二道河子汇合处的水域；黄泥河由高程209.9米等高线沿河道上溯1000米的水域；阿什河与二道河子汇合处沿阿什河、二道河子河道上溯1000米的水域。一级保护区陆域范围：水库正常水位线209.9米外延200米范围内的区域；水库上游的阿什河、二道河子、黄泥河陆域沿岸纵深与河岸的水平距离100米范围内的区域。

　　二级保护区水域范围：二道河子从一级保护区边界上溯18公里的水域；黄泥河从一级保护区边界上溯5.8公里的水域。二级保护区陆域范围：水库正常水位线外延5公里范围内的区域；二道河子、黄泥河二级保护区水域堤防两侧外1公里范围，无堤防地段，按10年一遇洪水水面线水域以外1公里范围确定。

　　准保护区水域范围：二道河子从二级保护区的上游边界上溯22.5公里的水域；黄泥河从二级保护区的上游边界上溯11.4公里的水域。准保护区陆域范围：一、二级保护区以外水库汇水面积。

　　第九条一级保护区的水质标准不得低于国家《地表水环境质量标准》中的Ⅱ类标准和国家《生活饮用水卫生标准》中的生活饮用水源卫生标准。

　　二级保护区的水质标准不得低于国家《地表水环境质量标准》中的Ⅲ类标准。

　　第十条水源保护管理机构应当按照国家规定的标准定时对水源水质进行监测，发现问题及时处理。
　　市环境保护行政主管部门应当按照有关规定定期对水源保护区内的水质进行抽检。

　　第十一条在准保护区范围内禁止下列行为：

　　(一)新建、扩建对水体污染严重的建设项目，或者改建建设项目增加排污量；
　　(二)毁林开荒、破坏植被；
　　(三)使用剧毒、高残留农药；
　　(四)开矿、采石；
　　(五)向水体排放油类、酸液、碱液；
　　(六)向水体排放剧毒废液，或者将含有汞、镉、砷、铬、铅、氰化物、黄磷等的可溶性剧毒废渣向水体排放、倾倒或者直接埋入地下；
　　(七)在水体清洗装贮过油类、有毒污染物的车辆或者容器；
　　(八)向水体排放、倾倒工业废渣、城镇垃圾或者其他废弃物；
　　(九)向水体排放、倾倒放射性固体废物或者含有高放射性、中放射性物质的废水；
　　(十)违反国家有关规定或者标准，向水体排放含低放射性物质的废水、热废水或者含病原体的污水；
　　(十一)利用渗井、渗坑、裂隙或者溶洞排放、倾倒含有毒污染物的废水、含病原体的污水或者其他废弃物；
　　(十二)利用无防渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者存贮含有毒污染物的废水、含病原体的污水或者其他废弃物；
　　(十三)设置含有汞、镉、砷、铬、铅、氰化物、黄磷等的可溶性剧毒废渣的堆放场所；
　　(十四)设置贮存工业废水、医疗废水和生活污水的坑塘、沟渠等场所；
　　(十五)利用污水进行灌溉；
　　(十六)可能对水源造成污染的其他行为。
　　对已经建成的工业企业，由有关行政主管部门组织实施强制性清洁生产审核。

　　第十二条准保护区内现有直接或者间接向水域排放污染物的，应当符合国家或者地方规定水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标，并向当地环境保护行政主管部门进行排污申报登记，申领排污许可证。

　　第十三条在二级保护区范围内除第十一条规定的禁止行为外，还禁止下列行为：

　　(一)新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；
　　(二)设置排污口；
　　(三)在水体清洗船舶、车辆，在水体附近进行畜禽规模养殖；
　　(四)设置化工原料、矿物油类及有毒有害矿产品的贮存场所，建设生活垃圾、工业固体废物和危险废物的堆放场所和转运站，建设无隔离设施的输油管道；
　　(五)毒鱼、电鱼、炸鱼；
　　(六)围水造田；
　　(七)从事网箱养殖、旅游等活动未按规定采取措施污染水体的；
　　(八)可能对水体造成危害的其他行为。
　　对已建成排放污染物的建设项目，由市人民政府责令依法拆除或者关闭。

　　第十四条在一级保护区范围内除第十三条规定的禁止行为外，还禁止下列行为：

　　(一)新建、改建、扩建与水源保护、水利工程管理、供水和防汛无关的建设项目；
　　(二)在水体中清洗衣物或者其他器具；
　　(三)从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓、餐饮、露营、野炊等活动；
　　(四)种植农作物，放养畜禽，使用牲畜；
　　(五)水上训练以及其他水上体育、娱乐活动；
　　(六)挖沙、取土，建立墓地、丢弃或者掩埋动物尸体；
　　(七)与保护水源无关的船舶下水；
　　(八)可能危害水源保护的其他行为。

　　第十五条水源保护区内严格控制林木采伐。抚育采伐应当符合有关规定标准。

　　第十六条林业行政主管部门应当加强集水区域内水源涵养林和湿地的保护和管理，提高水体自净能力。
　　水源保护区所在地人民政府应当配合林业行政主管部门加强集水区域内森林防火和森林病虫害防治工作。

　　第十七条水源保护管理机构应当制定水源保护应急预案，做好应急准备，并定期进行演练。
　　水源保护区内发生污染事故或者其他突发事件，造成或者可能造成水体污染时，有关责任单位和个人应当采取有效措施防止或者减轻污染，并立即向水源保护管理机构或者环境保护行政主管部门、当地人民政府报告。

　　第十八条农业行政主管部门和水源保护区所在地人民政府应当采取有效措施向水源保护区内的农民推广使用农家有机肥和低残留、低毒性的环保型化肥和农药，扶持和推广种植有机农业产品，建立生态农业示范区，促进农民增产增收。

　　第三章水源枢纽工程和输水管线设施保护

　　第十九条本条例所称水源枢纽工程包括水库大坝、溢洪道、输水洞、电站、升压站、供水洞、水文观测站、水库综合楼、坝下交通桥、库区公路及附属机械设备、电气设备等。
　　本条例所称输水管线设施包括自水库输水口至哈三水厂全长96公里的地下输水管线、井室、井室护坡、加压站、输电线路、输水管线溢流管等。

　　第二十条大坝背水坡从坝角线起外延1500米，坝端两侧各外延100米范围内为水源枢纽工程保护区。

　　第二十一条在水源枢纽工程保护区内禁止下列行为：

　　(一)侵占或者损坏水源枢纽工程设施；
　　(二)爆破、打井、取土、挖沙、埋坟、挖沟、筑坝、设障、建造建筑物、放牧、垦种；
　　(三)非大坝管理人员操作输水闸门、泄洪闸门和相关设施；
　　(四)搬动护坡石、堵塞观测井；
　　(五)外来车辆和人员未经允许擅自进入；
　　(六)其他危害水源枢纽工程安全的行为。

　　第二十二条在水库输水洞出口和溢洪道出口至下游1000米范围内，不得进行捕鱼、游泳、划船等水上活动。

　　第二十三条输水管线两侧各10米及附属设施周边10米的范围内为水源输水管线设施保护区。
　　在水源输水管线设施保护区内禁止爆破，挖坑取土，修建可能影响输水设施安全的建筑物、构筑物。

　　第二十四条水源保护管理机构应当按照有关规定和技术标准，定期对水源枢纽工程、输水管线设施等进行安全监测，发现危及安全的隐患，及时采取有效措施予以消除，并立即报告市水行政主管部门。

　　第二十五条各有关单位和个人对水源保护管理机构组织的水源枢纽工程和输水管线设施的维修、养护、加固或者更新等活动，应当给予支持和配合。

　　第四章其他规定

　　第二十六条水源保护区、水源枢纽工程保护区和输水管线设施保护区范围内由水源保护管理机构使用的国有土地及其附着物，任何单位和个人不得侵占、毁坏。

　　第二十七条水源保护管理机构应当在水源保护区、水源枢纽工程保护区和输水管线设施保护区范围的边界，设立明确的地理界标、警示标志和保护水源宣传牌。
　　任何单位和个人不得移动、占用、损毁界标、警示标志和保护水源宣传牌。

　　第二十八条水源保护管理机构应当建立健全水源保护巡查制度，发现影响水源保护的行为，及时进行查处。

　　第二十九条水源保护区所在地人民政府及公安部门，应当根据水源保护的需要，合理控制水源保护区内的人口规模。

　　第三十条水源保护管理机构应当制定水库度汛调度运用计划和水库调度控制运用计划，报上级防汛指挥机构批准后实施。
　　汛期水库、闸坝和其他工程的调度运用，应当服从上级防汛指挥机构的统一指挥。

　　第三十一条水源保护管理机构应当制定水源供应计划，合理调配水源下泄流量，优先保证城市供水，兼顾水库下游农业灌溉等其他用水需求。
　　水源保护管理机构应当将制定的水源供应计划及时通报下游乡(镇)人民政府。

　　第五章法律责任

　　第三十二条违反本条例规定有下列行为之一的,由环境保护行政主管部门责令停止违法行为，处以10万元以上50万元以下罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭：

　　(一)在一级保护区内新建、改建、扩建与水源保护、水利工程管理、供水和防汛无关的建设项目的；
　　(二)在二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目的；
　　(三)在准保护区内新建、扩建对水体污染严重的建设项目，或者改建建设项目增加排污量的。

　　第三十三条违反本条例规定有下列行为之一的，由环境保护行政主管部门按照下列规定处罚：

　　(一)在二级保护区内设置化工原料、矿物油类及有毒有害矿产品的贮存场所，建设生活垃圾、工业固体废物和危险废物的堆放场所和转运站或者建设无隔离设施的输油管道的，责令停止违法行为，限期拆除，恢复原状，处以5万元以上50万元以下罚款。

　　(二)排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，责令限期治理,处以应缴排污费数额二倍以上五倍以下罚款。限期治理期间,责令限制生产、限制排放或者停产整治。限期整治的期限最长不超过一年；逾期未完成治理任务的，报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。

　　(三)向水体排放油类、酸液、碱液，向水体排放、倾倒工业废渣、城镇垃圾或者其他废弃物，利用无防渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者存贮含有毒污染物的废水、含病原体的污水或者其他废弃物的，责令停止违法行为，限期采取治理措施，消除污染，处以2万元以上20万元以下罚款；逾期不采取治理措施的，可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担。

　　(四)向水体排放剧毒废液，或者将含有汞、镉、砷、铬、铅、氰化物、黄磷等可溶性剧毒废渣向水体排放、倾倒或者直接埋入地下，向水体排放、倾倒放射性固体废物或者含有高放射性、中放射性物质的废水，利用渗井、渗坑、裂隙或者溶洞排放、倾倒含有毒污染物的废水、含病原体的污水或者其他废弃物的，责令停止违法行为，限期采取治理措施，消除污染，处以5万元以上50万元以下罚款；逾期不采取治理措施的，可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担。

　　(五)在水体清洗装贮过油类、有毒污染物的车辆或者容器，违反国家有关规定或者标准向水体排放含低放射性物质的废水、热废水或者含病原体的污水的，责令停止违法行为，限期采取治理措施，消除污染，处以1万元以上10万元以下罚款；逾期不采取治理措施的，可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担。

　　第三十四条违反本条例规定在二级保护区内设置排污口的，由区、县(市)人民政府责令限期拆除，处以10万元以上50万元以下罚款；逾期不拆除的，强制拆除，所需费用由违法者承担，处以50万元以上100万元以下罚款，并可以责令停产整顿。

　　第三十五条违反本条例规定侵占或者损坏水源枢纽工程、输水管线设施的，由市水行政主管部门责令停止违法行为，恢复原状或者赔偿损失，处以1万元以上5万元以下罚款。

　　第三十六条违反本条例规定有下列行为之一的，由水源保护管理机构按照下列规定处罚：

　　(一)在水源保护区内毁林开荒、破坏植被、开矿或者采石的，责令停止违法行为，恢复原状，并按照森林法、矿产资源法等有关法律、法规的规定予以处罚。
　　(二)在水源保护区内使用剧毒、高残留农药的，责令停止违法行为，限期采取治理措施，消除污染，处以1000元以上2万元以下罚款。
　　(三)在水源保护区内设置含有汞、镉、砷、铬、铅、氰化物、黄磷等可溶性剧毒废渣的堆放场所，或者设置贮存工业废水、医疗废水和生活污水的坑塘、沟渠等场所的，责令停止违法行为，限期采取治理措施，消除污染，处以1万元以上10万元以下罚款。
　　(四)在水源保护区内利用污水进行灌溉的，责令停止违法行为，处以1000元以上5000元以下罚款。
　　(五)在二级保护区内水体清洗船舶、车辆，或者在水体附近进行畜禽规模养殖的，责令停止违法行为，处以1万元以上10万元以下罚款。
　　(六)在二级保护区内毒鱼、电鱼或者炸鱼的，责令停止违法行为，没收使用工具和捕获的鱼，处以1万元以上5万元以下罚款。
　　(七)在二级保护区内围水造田的，责令停止违法行为，限期恢复原状，处以1万元以上5万元以下罚款。
　　(八)在二级保护区内从事网箱养殖、旅游等活动未按规定采取措施造成污染水体的，责令停止违法行为，限期采取措施治理，处以2万元以上5万元以下罚款。
　　(九)在一级保护区内清洗衣物或者其他器具，种植农作物，放养畜禽、使用牲畜，进行水上训练以及其他水上体育、娱乐活动，挖沙、取土，建立墓地、丢弃或者掩埋动物尸体，或者与保护水源无关的船舶下水的，责令停止违法行为，处以1000元以上1万元以下罚款。
　　(十)在一级保护区内从事网箱养殖、旅游、餐饮、露营或者野炊等活动的，责令停止违法行为，处以2万元以上10万元以下罚款;个人游泳或者垂钓的，处以500元以下罚款。
　　(十一)在水源枢纽工程保护区内爆破、打井、取土、挖沙、埋坟、挖沟、筑坝、设障或者建造建筑物的，责令停止违法行为，恢复原状，处以5000元以上1万元以下罚款。
　　(十二)在水源枢纽工程保护区内放牧、垦种的，责令停止违法行为，处以500元以上1000元以下罚款。
　　(十三)在输水管线设施保护区内爆破、挖坑取土或者修建可能影响输水设施安全的建筑物、构筑物的，责令停止违法行为，恢复原状，处以5000元以上1万元以下罚款。
　　(十四)非大坝管理人员操作输水闸门、泄洪闸门和相关设施，或者搬动水源枢纽工程护坡石、堵塞观测井的，责令停止违法行为，处以1000元以上5000元以下罚款。
　　(十五)外来车辆和人员未经允许擅自进入水源枢纽工程保护区的，责令停止违法行为，处以200元以上2000元以下罚款，拒不停止违法行为的，可以暂扣车辆。
　　(十六)在水库输水洞口和溢洪道出口至下游1000米范围内从事捕鱼、游泳或者划船等水上活动的，责令停止违法行为，处以100元以上5000元以下罚款。
　　(十七)移动、占用、损毁界标、警示标志或者保护水源宣传牌的，责令停止违法行为，处以1000元以上1万元以下罚款。

　　第三十七条违反本条例规定应当由其他有关行政管理部门处罚的，按照有关法律、法规的规定查处。

　　第三十八条市水行政主管部门、环境保护行政主管部门和有关行政主管部门及水源保护管理机构有下列情形之一的，由具有行政执法监督权的部门责令改正，对直接主管人员和其他直接责任人依法给予行政处分：

　　(一)未依法履行职责，造成水体污染的；
　　(二)保护措施不当，造成水源枢纽工程或者输水管线设施损坏的；
　　(三)对水源保护区、水源枢纽工程保护区、输水管线设施保护区巡查不到位，发生违反本条例规定禁止行为未及时制止并依法查处的；
　　(四)对水源枢纽工程、输水管线设施维修、养护不及时，影响安全的；
　　(五)其他玩忽职守、滥用职权或者渎职、失职的行为。

　　第六章附则

　　第三十九条本条例自2009年4月20日起施行。1996年11月26日市人大常务委员会公布的《哈尔滨市西泉眼水库保护条例》同时废止。